Роль Счетной палаты Украины в вопросах обеспечения прозрачного эффективного управления бюджетными ресурсами

Выступление Главного контролера Счетной палаты Украины, директора департамента по вопросам правового обеспечения и государственных закупок Вячеслава Пилипенко на  международной научно-практической конференции "Роль высших органов финансового контроля в обеспечении прозрачности и эффективности управления государственными финансовыми ресурсами", г. Астана, Республика Казахстан, апрель 2006 года

'Уважаемые коллеги!

Сутью вопроса, который обсуждался вчера на конференции и на котором я собираюсь также остановиться, является то, насколько эффективно справляются высшие органы финансового контроля со своим конституционным предназначением. По сути, от того, как ВОФК будет выполнять свою задачу, будет зависеть уровень доверия граждан - плательщиков налогов к финансовой системе государства в целом.

Эффективность деятельности ВОФК зависит от многих объективных и субъективных факторов. Я бы выделил, прежде всего, правовые и организационные регуляторы.

Прежде всего, главной проблемой, которую следует решить, является установление целостного правового поля деятельности Счетной палаты, а именно закрепление в Конституции специальных и других норм, определяющих формирование и порядок деятельности органов внешнего контроля. Об этом я хочу поговорить, основываясь на опыте украинской Счетной палаты.

В первые годы своей независимости Украина не имела конституционного органа внешнего финансового контроля, что создавало не мало трудностей для экономических преобразований, что было существенным фактором для бюджетных злоупотреблений. Да, функционировали органы внутреннего контроля исполнительной власти, которые на определенном участке времени сыграли важную роль в осуществлении финансового контроля. Однако, это были, во-первых, не независимые органы внешнего контроля, а подчиненные субъекту проверки органы; во-вторых, они осуществляли выборочный, а не всеобъемлющий контроль исполнения государственного бюджета, и, наконец, самое главное - их работа не была публичной и открытой. Проще говоря, налогоплательщик редко узнавал о результатах контроля.

Жизнь диктовала необходимость появления органа, который бы осуществлял независимый, публичный контроль за прозрачным и эффективным использованием государственных финансовых ресурсов.

Создание такого органа стало реальностью с принятием в 1996 году Конституции страны. Статья 98 Конституции определила: контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от имени Верховного Совета Украины осуществляет Счетная палата.

11 июля 1996 года принят Закон Украины "О Счетной палате".

С первых шагов Счетная палата сосредоточила свою деятельность на двух основных направлениях - экспертно- аналитическом и контрольно-ревизионном. Начала складываться система и механизм внешнего государственного финансового контроля за использованием финансовых средств.

Вместе с тем, существовало противодействие самой идее создания высшего органа финансового контроля со стороны исполнительной власти. Это противодействие воплотилось в обращение Президента Украины с конституционным представлением в Конституционный Суд Украины с просьбой о признании неконституционными ряда положений Закона Украины "О Счетной палате". Решением Конституционного Суда Украины от 23 декабря 1997 года существенно были урезаны полномочия Счетной палаты.

Ограничение компетенции Счетной палаты серьезно осложнили ее возможности в деле контроля за исполнением Государственного бюджета страны. Однако, несмотря на эти сложности, мы в последующие годы, все же достигли определенного прогресса в регулировании вопросов, касающихся выявления и предупреждения нарушений при использовании государственных средств.

На сегодняшний день в Украине функционирует значительное количество контролирующих органов, осуществляющих финансовый контроль от имени государства. Нормативными документами (законами Украины, Указами Президента, решениями Кабинета Министров) на разные органы власти возлагается обязанность по осуществлению ими финансово-экономического контроля в государстве. В их число входят орган казначейства, контрольно-ревизионной, налоговой и таможенной службы, Национальный банк Украины и его территориальные органы, Счетная палата и т.д.

При этом, большое количество законодательных и правовых актов не обеспечивает системности государственного финансового контроля, а также приводит к дублированию и параллелизму. В результате одни объекты контроля проверяются несколько раз в год разными контролирующими органами и по разным направлениям их финансово-хозяйственной деятельности, тогда как другие могут не проверяться годами.

Назрела необходимость создания единой системы государственного финансового контроля в стране. Но для этого нужно разработать и принять закон об основах государственного финансового контроля, который определял бы не только перечень органов государственного финансового контроля, но и их статусную иерархию, координацию, разграничение задач, функций и полномочий. Кроме того, необходимо установить также "правила игры" между участниками контрольного процесса, которые исключали бы саму возможность возникновения конфликтов между ними.

Анализ Конституции Украины и Закона Украины "О Счетной палате" дает возможность сделать такой вывод, что, несмотря на то, что Счетная палата и не названа в Конституции и законах Украины как высший орган финансового контроля (ВОФК), по сути она таковой является. Однако уже сейчас можно констатировать, что Счетная палата Украины, согласно новой редакции Конституции Украины, осуществляя от имени Верховной Рады Украины контроль за поступлением и использованием средств Государственного бюджета Украины, как независимый орган специальной конституционной компетенции выполняет функции ВОФК.

Правовая основа деятельности Счетной палаты на сегодня определяется статьей 98 Конституции Украины, Законом Украины "О Счетной палате", другими актами законодательства. Согласно внесенным изменениям в Конституцию, которые вступили в силу в январе 2006 года, основным заданием Счетной палаты является осуществление контроля за поступлениями и расходами Государственного бюджета Украины от имени Верховного Сонета Украины.

Основополагающее значение для развития законодательного регулирования деятельности Счетной палаты имеет принятие Верховной Радой Украины 8 декабря 2004 года Закона Украины "О внесений изменений в Конституцию Украины", которым внесены изменения в статью 98 Конституции Украины, согласно которой Счетная палата осуществляет контроль от имени Верховной Рады Украины не только за использованием средств Государственного бюджета Украины, но и за их поступлением. Новая редакция статьи 98 Конституции Украины разрешит Счетной палате в полной мере реализовывать контрольные функции касательно выполнения Государственного бюджета как целостного процесса, поскольку доходная часть является неотъемлемой составляющей Государственного бюджетного процесса.

С принятием Бюджетного кодекса Украины в 2000 году к полномочиям Счетной палаты по контролю за соблюдением бюджетного законодательства отнесено осуществление контроля за:

• использованием средств Государственного бюджета Украины в соответствии с Законом о Государственном бюджете Украины;
• образованием, обслуживанием и погашением Государственного долга Украины;
• эффективностью использования и управления средствами Государственного бюджета Украины;
• использованием бюджетных средств в части финансирования полномочий местных государственных администраций и делегированных местному самоуправлению полномочий органов исполнительной власти по доходам и расходам.

Вполне естественно, в этот закон не вошли полномочия по контролю за доходами бюджетов.

В соответствии с действующим Законом Украины "О Счетной палате" Счетная палата является постоянно действующим органом контроля, который образуется Верховной Радой Украины, подчиненный и подотчетный ей. Счетная палата осуществляет свою деятельность самостоятельно, независимо от любых других органов государства.

Задачами Счетной палаты являются:

• организация и осуществление контроля за своевременным выполнением  расходной  части  Государственного  бюджета Украины;
• контроль за финансированием общегосударственных программ;
• контроль за соблюдением законности по предоставлению Украиной займов и экономической помощи зарубежным странам;
• анализ установленных отклонений от показателей Государственного бюджета;
• подготовка и внесение Верховной Раде Украины предложений по их устранению, а также по усовершенствованию бюджетного законодательства;
• регулярное информирование Верховной Рады Украины, ее комитетов о ходе выполнения Государственного бюджета Украины и состоянии погашения внутреннего и внешнего долга Украины, о результатах осуществления других контрольных функций и др.

Не ограничиваясь базовыми законами о деятельности Счетной палаты, мы пошли по пути расширения своих полномочий через совершенствование других законов.

Так, в Законе Украины "О Национальном банке Украины" предусмотрено, что финансовую проверку Национального банка осуществляет Счетная палата.

Согласно Закону Украины "О государственном регулировании добычи, производства и использования драгоценных металлов и драгоценных камней и контроль за операциями с ними" контроль за операциями с драгоценными камнями в Украине осуществляет Счетная палата в границах полномочий, определенных законодательством Украины.

Счетная палата осуществляет контроль за соблюдением участниками бюджетного процесса требований законодательства о государственных закупках, основные принципы осуществления которых определены Законом Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства".

Мы пошли дальше. Попытались решить вопрос принципиально по-другому - в сторону увеличения роли не только традиционного контроля, но и по установлению эффективной надзорной функции.

В декабре 2005 года внесены: изменения в Закон Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства".

Суть их в том, что Счетная палата Украины осуществляет надзор, контроль и координацию в сфере закупок. С целью прозрачности и открытости государственных закупок при Счетной палате создана Специальная комиссия по вопросам государственных закупок. В состав этой комиссии входят по одному представителю от Счетной палаты Украины, Государственной контрольно-ревизионной службы Украины, Государственного казначейства Украины, три представителя от Тендерной палаты Украины, а также три кандидатуры от профильного комитета Верховной Рады Украины.

Председателем Комиссии является представитель Счетной палаты.

В обязанности комиссии входит:

• представление заключения уполномоченному органу и одновременно заказчику о возможности применения неконкурентных процедур закупки с ограниченным участием и у одного участника;
• рассмотрение всех жалоб о нарушении заказчиком процедур закупки или принятых решений, действий или бездеятельности и принятие соответствующих решений;
• осуществление анализа проблем в сфере закупок и о результатах сообщает Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины, уполномоченному органу;
• представление независимых заключений о деятельности специального уполномоченного органа исполнительной власти в сфере госзакупки и направление их в Верховную Раду Украины, Кабинета Министров Украины и в случае необходимости - в правоохранительные органы;
• направление заключения уполномоченному органу по вопросам обеспечения действенного контроля в сфере закупок;
• определение правовых и организационных методов предупреждения коррупции, выявления и прекращения ее проявлений в сфере закупок на основе опыта своей деятельности;
• содействие созданию условий для развития прозрачности в сфере закупок и т.д.

Решения Комиссии, принятые в пределах ее компетенции, соответственно требованиям Закона о закупке, являются обязательными для выполнения заказчиками, участниками, другими органами государственной власти, которых эти решения касаются.

На мой взгляд, создание такого органа при Счетной палате Украины повисит значимость нашего ВОФК в плане усиления ее надзорной функции. Это то, что кардинально отличает ВОФК от контрольно-ревизионных органов правительственного сектора и других контрольных и надзорных органов. Это тот конкретный механизм,

Который воплощает в жизнь положения Лимской декларации о роли ВОФК в контроле за госзакупками.

Наконец, находят воплощение "Переходные положения" Конституции Украины о переходе определенных функций от органов прокуратуры к соответствующим органам. Нивелируется роль прокуратуры в сфере финансового обращения и возрастает роль высшего органа финансового контроля в этой сфере.

Принятие изменений Конституции, которые существенно расширили полномочия Счетной палаты, а также десятилетний опыт контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты привел нас к необходимости изменения действующего сейчас Закона "О Счетной палате".

Принятие нового Закона Украины "О Счетной палате" должно, в соответствии с международными требованиями, законодательно урегулировать разграничение и избежание дублирования функций и полномочий Счетной палаты и вторых органов контроля, взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными органами.

При этом в Законе должно быть прописано, что Счетная палата является составной частью системы органов государственного финансового контроля, осуществляет свою деятельность самостоятельно, независимо от других органов государственной власти, подотчетна в своей деятельности только Верховной Раде Украины. Положения Закона должны четко отражать статус, полномочия и подотчетность Счетной палаты, установленные Конституцией Украины.

Новый проект Закона предусматривает, что Счетная палата Украины является постоянно действующим высшим органом финансового контроля, который действует на основании Конституции Украины, этого и других законов Украины и наделенный полномочиями по осуществлению внешнего независимого финансового контроля за поступлением и использованием средств Государственного бюджета Украины, других финансовых активов государства, формированием, сохранением и использованием имущества, имущественных и неимущественных активов и пассивов государства в порядке и пределах, установленных этим и другими законами Украины, а также международными стандартами высших органов финансового контроля (INTOSAI и EUROSAI) полномочий. Палата имеет свои региональные представительства.

Основным заданием Счетной палаты является осуществление проверки законности и правильности распределения финансовых ресурсов государства и ведения бухгалтерских счетов, а также проверки эффективности, целесообразности и экономности использования государственных средств. Счетная палата осуществляет предыдущий, текущий и последующий государственный финансовый контроль.

Целью контрольной деятельности Счетной палаты является выявление отклонений от принятых нормативных актов (стандартов) и нарушений принципов законности, эффективности и экономичности использования и управления денежными и материальными ресурсами, для того, чтобы на более ранней стадии иметь возможность принимать корректирующие мери, а также привлекать виновных лиц к ответственности, получать компенсации за нанесенным государству ущерб или осуществлять мероприятия по предупреждению или сокращению таких нарушений в будущем.

Счетная палата возглавляет систему органов государственного финансового контроля, функционирование которой определяется отдельным законом о системе государственного финансового контроля. Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью, эффективностью работы и консультативно-методическое обеспечение внутренних органов государственного финансового контроля.

Счетная палата принимает акты, которые регламентируют организацию ее работы, методы и порядок контрольной деятельности в соответствии с этим и другими законами Украины.

Необходимо очертить полномочия, права и обязанности должностных лиц Счетной палаты при осуществлении ими контрольных функций, независимость их от вмешательства органов власти, государственную защиту и гарантии в случае противоправных действий. Предусмотреть как ответственность работников Счетной палаты за объективность проверок и заключений, так и право подконтрольных организаций на обжалование результатов контрольных мероприятий и порядок их обжалования.

Закон должен содержать перечень и порядок применения мер воздействия по результатам финансового контроля, в частности, установления административной ответственности за несоблюдение порядка проведения операций с бюджетными средствами, нецелевое использование средств всех уровней, внебюджетных фондов за неисполнение требований органов финансового контроля по устранению выявленных нарушений.

Изменение действующего законодательства Украины влечет за собой и расширение полномочий Счетной палаты.

Законодательно должны быть закреплены полномочия Счетной палаты по:

• контролю за поступлением средств в Государственный бюджет Украины;
• проведению контроля за исполнением Государственного бюджета Украины;
• контролю за образованием, обслуживанием и погашением государственного долга;
• формированию, сохранению, управлению и использованию объектов права государственной собственности;
• контролю за использованием кредитных ресурсов;
• осуществлению контроля за деятельностью учреждений банковской системы;
• контролю за государственными целевыми фондами;
• контролю выполнения государственного заказа и государственных закупок и т.д.

В практическую деятельность Счетной палаты Украины входит проведение аудита эффективности государственных расходов. То есть в соответствии со стандартами ШТО8АІ, аудит эффективности использования средств - это аудит экономичности, эффективности и результативности, с которыми проверяемый орган использует свои ресурсы при выполнении своих обязанностей.

Внедрение аудита эффективности - это направление деятельности Счетной палаты Украины, которое стало основным на сегодня.

Взаимоотношения Счетной палаты с органами прокуратуры осуществляются в соответствии с Порядком взаимодействия между Генеральной прокуратурой Украины и Счетной палатой по вопросам подготовки, представления, рассмотрения материалов проверок и информирования о результатах их рассмотрения, принятия мер прокурорского реагирования от 2005 года.

Порядок, в частности, устанавливает механизм подготовки и представления Генеральной прокуратуре Украины материалов проверок (ревизий), проведенных Счетной палатой, по выявленным фактам присвоения денег и материальных ценностей, их нецелевого использования, другим правонарушениям в бюджетной сфере, порядок рассмотрения этих материалов, а также процедуру информирования о результатах их рассмотрения, принятия мер прокурорского реагирования.

В случае выявления фактов присвоения денег и материальных ценностей, нецелевого использования государственных средств и имущества, нарушений финансовой дисциплины, других злоупотреблений относительно государственных материальных ценностей, которые имеют признаки преступления, материалы проверок (ревизий) по решению Коллегии Счетной палаты передаются Генеральной прокуратуре Украины. Материалы проверок, в отношении которых отсутствует такое решение, могут направляться лишь по письменному требованию Генеральной прокуратуры Украины. Запрос подписывается Генеральным прокурором Украины или его заместителем.

Генеральная прокуратура Украины, получив материалы Счетной палаты, обязана безотлагательно изучить материалы на предмет их полноты соответственно требованиям данного Порядка. По предоставленным материалам организовать проведение проверки с принятием решения в сроки и в порядке, установленном уголовно- процессуальным законодательством. При не установлений в ходе проверки признаков преступления и отказе в возбуждении уголовного дела принять меры к привлечению виновных лиц к другой, предусмотренной законом, ответственности.

Одновременно с принятием решений соответственно ст. 97 КПК Украины по каждому материалу решать вопрос о возмещении ущерба гражданско-правовыми средствами и принять меры по устранению причин и условий, которые способствовали совершению правонарушения, принять другие меры прокурорского реагирования.

Счетная палата и Генеральная прокуратура Украины ежеквартально проводят взаимосверки по переданным материалам проверок (ревизий) и результатам их рассмотрения, о чем составляется соответствующий акт.

Отмечая позитивные результаты сотрудничества Счетной палаты и Генеральной прокуратуры Украины в этом направлений, следует одновременно отметить, что некоторая часть проверок реализуется малоэффективно.

Со своей стороны, Счетной палатой принимаются мери относительно повышения качества материалов проверок и эффективности их реализации. Планируется шире использовать возможности привлечения к проверкам специалистов других контрольных органов, более требовательно относиться к подготовке материалов, которые направляются в Генеральную прокуратуру Украины.

Процесс совершенствования правового поля деятельности Счетной палаты на сегодня еще не завершен. Счетной палатой было инициировано внесение изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, в результате нам било дано право самостоятельно обращаться с исками в суд для возмещения нанесенного ущерба в интересах государства.

Были внесены изменения в Закон Украины "О внесений изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях". В результате должностным лицам Счетной палаты было предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях на должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности в случае нарушения ими законодательства о бюджетной системе Украины.

Для выполнения задач, возложенных Законом на Счетную палату, мы считаем, что было бы целесообразно законодательно закрепить положение о том, что законопроекты, внесенные в Верховную Раду Украины Счетной палатой, должны рассматриваться комитетами и комиссиями Верховной Рады Украины и, в случае их приемлемости, выноситься субъектами права законодательной инициативы на рассмотрение Верховной Рады Украины.

С целью обеспечения конституционных положений Счетной палаты в реализации своих рекомендаций по усовершенствованию бюджетного законодательства нуждается в законодательном урегулировании механизм рассмотрения комитетами Верховной Рады Украины отчетов Счетной палаты о результатах контрольных мероприятий.

Отдельно, на законодательном уровне, должны быть урегулированы вопросы взаимоотношений и взаимодействия контрольных органов. Взаимодействие Счетной палаты Украины с другими государственными контролирующими органами должно быть направлено на определение стратегических направлений по формированию государственной политики в сфере государственного финансового контроля, разработку общих предложений и подготовку проектов законодательных и нормативных актов по усовершенствованию финансового контроля, адаптации нашего законодательства к международным стандартам, аналитических и методических документов по этим вопросам, проведение общих и параллельных контрольно-ревизионных мероприятий, проведение общих научно-практических конференций, совещаний, семинаров и т.д.

Решение этих вопросов позволит стать Счетной палате образцом высшего органа финансового контроля в системе международных органов финансового контроля.

Надеемся, что практика законодательного и нормативного регулирования деятельности Счетной палаты Украины будет интересна участникам семинара и полезна при решении вопросов законодательного обеспечения деятельности высших органов финансового контроля ваших стран.