V Конгресс EUROSAI
27 - 31 мая 2002, Москва

Журнал EUROSAI № 9
(Европейская организация высших
органов финансового контроля)
http://www.eurosai.org/rus/magazine-rus/Eu9ru.pdf

Роль Счетной палаты Украины в процессе формирования проекта Государственного бюджета Украины

Симоненко В.К.
Председатель Счетной палаты Украины

Счетная палата Украины - единственный независимый конституционный орган государственного финансового контроля, который образован законодательной властью и подотчетен ей. Это обстоятельство в значительной степени определяет ее функции по осуществлению контроля и обязывает в соответствии с действующим законодательством осуществлять анализ всех стадий бюджетного процесса. Такого рода деятельность обеспечивает, по сути, обратную связь между Правительством, с одной стороны, Парламентом, Президентом и гражданами Украины - с другой.

Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством Украины, бюджетными правами соответствующих представительских и исполнительных органов власти.

В соответствии с Конституцией Украины Государственный бюджет Украины утверждается Верховной Радой Украины ежегодно на период с 1 января по 31 декабря, при особых обстоятельствах - на другой период.

Процедура составления проекта Государственного бюджета Украины установлена базовым законом, который определяет законодательную основу бюджетного процесса. Таким законом является Бюджетный кодекс Украины.

Организация работы по составлению проекта Государственного бюджета Украины возложена на Кабинет Министров Украины, который обязан подать его Верховной Раде Украины не позднее, чем 15 сентября каждого года, предшествующего бюджетному.

До подачи на рассмотрение Верховной Раде Украины проекта Государственного бюджета Украины Правительство разрабатывает проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период и вносит его на рассмотрение Верховной Раде Украины, которая не позднее начала июня проводит парламентские слушания по этому вопросу. Параллельно с этим Национальным банком Украины подается в Верховную Раду Украины проект основ денежно-кредитной политики на этот же период.

В соответствии с Бюджетным кодексом Украины, подготовка предложений к Закону о Государственном бюджете на следующий год начинается с рассмотрения Отчета Правительства об исполнении бюджета за прошлый год. Правительство Украины не позже 1 мая года, следующего за отчетным, подает Отчет Верховной Раде Украины и Счетной палате Украины.

В течение последующих двух недель со дня официального предоставления Кабинетом Министров Украины годового Отчета Счетная палата Украины подготавливает Заключение, касающееся данного Отчета, и подает его Верховной Раде Украины. Заключение, как документ, представляет собой независимую оценку исполнения основных параметров и требований закона о Государственном бюджете.

На пленарном заседании Верховной Рады Украины Министр финансов представляет Отчет Кабинета Министров Украины о выполнении закона о Государственном бюджете. С содокладами на пленарном заседании выступают Председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета и Председатель Счетной палаты.

Главная цель такой процедуры - это оценка действий Правительства и подготовка к дальнейшему рассмотрению и принятию такого важного документа как Основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный период.

После рассмотрения Основных направлений бюджетной политики, не позднее 15 июня года, предшествующего плановому, Верховной Радой Украины принимается Бюджетная резолюция, исходя из которой, Правительству даются соответствующие поручения.

Во время подготовки Бюджетной резолюции Счетная палата готовит экспертные заключения по ее отдельным положениям в соответствии с поручениями Верховной Рады Украины или ее комитетов.

Бюджетный кодекс Украины и Бюджетная резолюция создают Правительству общую базу для подготовки детальных бюджетных предложений.

Проект государственного бюджета проходит три этапа рассмотрения (чтения) в высшем законодательном органе государства. При обсуждении проекта в первом чтении в нем обязательно принимают участие представители Счетной палаты Украины.

Для подготовки проекта закона о Государственном бюджете Украины к первому чтению комитеты Верховной Рады Украины формируют свои предложения к проекту указанного закона и передают их ответственному Комитету по вопросам бюджета, а также назначают представителей, в лице народных депутатов, для участия в работе Комитета над проектом закона.

При рассмотрении проекта закона о бюджете в первом чтении высший законодательный орган рассматривает предложения и Заключение Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета, в которых аккумулируются все предложения парламентариев. В случае если автор предложения не согласен с заключением Комитета, и настаивает на своем предложении, может быть проведено постатейное голосование. Причем, если Кабинет Министров Украины при подготовке проекта закона ко второму чтению не учитывает те или иные предложения, он обязан предоставить мотивированное обоснование этому.

К 15 октября члены Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета вместе с Кабинетом Министров Украины рассматривают предложения субъектов законодательной инициативы к проекту закона о Государственном бюджете Украины и готовят сбалансированные заключения и предложения, которые предлагаются для принятия или отклонения.

Счетная палата в соответствии с Законом Украины "О Счетной палате" имеет полномочия на проведение экспертизы проекта Государственного бюджета Украины, а в соответствие с Бюджетным кодексом Украины - обязана принять участие в его обсуждении при рассмотрении Верховной Радой Украины проекта Закона Украины о Государственном бюджете.

В ходе проведения Счетной палатой экспертной оценки проекта Закона о Государственном бюджете Украины анализируется проект закона и готовится Верховной Раде Украины заключение о правильности произведенных расчетов.

Анализируя проект закона о Государственном бюджете Украины, Счетной палатой сопоставляются параметры последнего с информацией о социально-экономическом состоянии страны в целом, отдельных отраслей и регионов. Учитывается фактическое состояние финансирования субъектов ведомственной классификации, разделов и подразделов функциональной классификации расходов, доходной части бюджета, внешних и внутренних заимствований, межбюджетных взаимоотношений и т.п.Такое сопоставление способствует подготовке обоснованного заключения и предложений к проекту государственного бюджета и оценки его основных параметров.

Осуществляя анализ бюджетного процесса через систему экспертно- аналитических и контрольных мероприятий, связанных с оценкой и анализом важнейших макроэкономических и бюджетообразующих показателей доходных и расходных статей госбюджета, Счетная палата не только определяет механизм формирования структуры экономической власти, но и вскрывает истинные движущие силы бюджетного процесса в Украине. По запросам парламентских фракций, комитетов и отдельных парламентариев Счетная палата осуществляет экспертные заключения или разъяснения по вопросам, относящимся к проекту закона о Государственном бюджете.

Во втором чтении проекта закона о Государственном бюджете Украины в обязательном порядке утверждается общий объем дефицита (профицита),  доходов и расходов, а также объем межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов, Государственного бюджета Украины с последующим постатейным голосованием проекта закона о Государственном бюджете Украины.

При рассмотрении проекта бюджета во втором чтении предложения народных депутатов уже не рассматриваются, а учитывается только Заключение Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении (не позднее 25 ноября) проводится голосование по предложениям бюджетного Комитета относительно статей проекта закона о Государственном бюджете Украины, которые не были приняты во втором чтении, и по проекту в целом. В случае если решение об одобрении закона о Государственном бюджете Украины в целом не принято, проводится голосование по каждому предложенному бюджетным комитетом предложению.

Начиная с 2001 года, особенность формирования Государственного бюджета Украины в части формирования расходной части бюджета состоит в том, что применяется программно-целевой метод, суть которого состоит в установлении прямой связи между выделением бюджетных средств и их использованием на основании установленных целей и разработанных показателей. Применение программно- целевого метода предусматривает осуществление не только определенных организационных мероприятий, но и необходимость изменения мышления главных распорядителей бюджетных средств.

Однако, проводимые Счетной палатой Украины контрольные мероприятия свидетельствуют о том, что многие программы в полном объеме не выполняются, средства используются не за целевым назначением. Министерства и ведомства еще не прониклись идеологией программно-целевого метода в части перехода от принципа содержания бюджетных учреждений к принципу получения конкретных (запланированных) результатов от использования бюджетных средств.

При обнаружении таких фактов Счетная палата Украины незамедлительно реагирует: подается соответствующая информация Верховной Раде Украины, Президенту Украины, Правительству, министерству. Через средства массовой информации налогоплательщики извещаются о нецелевом расходовании средств.

С сожалением приходится констатировать, что программно- целевой метод еще не способствует прозрачности и обоснованности бюджета в части конкретных расходов государственными органами, повышению эффективности деятельности распорядителей средств в достижении целей, поставленных перед ними на очередной бюджетный год, а также более взвешенному подходу при использовании государственных средств.

Мы полагаем, что, качественно отработав механизм составления и исполнения бюджета на основании программ, в дальнейшем необходимо применение стратегического планирования не только на следующий год, но и на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

В рамках подготовки Государственного бюджета Украины - общегосударственной сметы - Счетная палата, как высший орган государственного финансового контроля, должна иметь реальную возможность воздействовать на уровень показателей проекта бюджета не только на этапе его рассмотрения в Верховной Раде Украины, но и на этапе составления его Правительством.

Действенность контроля  за прохождением бюджетного процесса продолжает тормозиться отсутствием у Счетной палаты полномочий относительно контроля за формированием доходной части Государственного бюджета Украины. Накопленный Счетной палатой практический опыт свидетельствует о том, что действующая правовая база ее деятельности требует усовершенствования.

Выбор пути, по которому будет в дальнейшем развиваться Счетная палата, сейчас в значительной степени зависит от законодательной власти. Будет ли она по-прежнему выполнять лишь функции контроля за  использованием бюджетных средств или превратится в реального гаранта качественного формирования и исполнения Государственного бюджета Украины.