Із виступу Голови Рахункової палати Симоненка В.К. в Верховній Раді України щодо пропозиції Рахункової палати до проекту Закона України про Державний бюджет України на 2000 рік (перше читання)

Всего несколько недель назад в этом зале рассматривался отчет Кабинета министров о выполнении Государственного бюджета Украины за 1998 год, слушалось представление бюджета 2000 года.

У всех еще свежи в памяти подробности этих заседаний, но позволю напомнить некоторые выводы.

Самое негативное и драматическое для государства то, что факторы, отрицательно влияющие на бюджетный процесс, являются не единичными или случайными, а повторяются из года в год, образуя систему, которая укоренилась в нем и оказывает решающее негативное влияние на разработку и реализацию государственных бюджетов Украины. Именно поэтому Юлии Владимировне Тимошенко было задано три или четыре вопроса: а не наступим ли мы на те грабли, на которые наступали уже неоднократно и конкретно- в 1988 году?

В последние два года расходная часть бюджета практически приватизирована премьер-министром и ежедневно распределяется им лично, невзирая на статьи закона о бюджете. При этом уважаемый Валерий Павлович Пустовойтенко кому хочет, тому дает, опять же - невзирая на статьи бюджета.

К примеру, Счетная палата. Выступил председатель Счетной палаты с критикой правительства - в течение октября практически ни копейки из положенных -согласно и бюджетной росписи, и закону - не получила.

Говоря об этом, мы все же убеждены, что разработка и принятие государственного бюджета требует консолидации всех участников бюджетного процесса и прежде всего в устранении недостатков, профессионального реагирования на любые конструктивные предложения по его улучшению.

В этом плане я хочу поблагодарить и Председателя Верховной Рады, и комитет по бюджету, которые поддержали предложения Счетной палаты к проекту Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2000 год». Эти предложения содержатся в сравнительной таблице и розданы вам отдельной брошюрой.

В своем выступлении буду акцентировать внимание на принципиальных моментах наших предложений. Но одновременно хочу подчеркнуть, что данные предложения , как это и определено Регламентом Верховной Рады, касаются проекта Государственного бюджета Украины на 2000 год, представленного Кабинетом министров.

Первое. О разделении государственного бюджета на общий и специальный фонды.

Коллегия Счетной палаты считает такой подход к формированию бюджета шагом вперед, поскольку он обеспечит достаточно полную и реальную систему оценки всех источников доходов и направлений их использования.

В то же время распределение доходов и расходов бюджета на общий и специальный фонды законодательно не урегулировано. Решить этот вопрос можно. Для этого надо внести изменения в Закон «О бюджетной системе Украины» в части определения понятий общего и специального фондов, а также источников их доходов и направлений финансирования. Без урегулирования данного вопроса исполнительная власть, трактуя по-своему эти понятия, получает возможность свободно манипулировать средствами фондов, тем более, что это уже заложено и в статье 4 - пункт 11, и в статье 5 - пункт 17, и в ряде других статей. Прежде всего это касается инновационного фонда. Предлагаемые Счетной палатой определения этих понятий содержатся в наших предложениях.

Второе. О макроэкономических показателях, которые лежат в основе разработки госбюджета.

Уважаемые коллеги! Отказавшись от любого вида планирования, не имея утвержденной программы действий правительства, мы практически оказались без каких-либо ориентиров и приоритетов экономического развития. Ошибки, просчеты, а зачастую - просто безответственность при выполнении утвержденных бюджетных параметров, ставшие системой, во многом объясняются и тем, что главные макроэкономические показатели экономического и социального развития Украины не имеют никакого официального статуса, поскольку не утверждаются ни Кабинетом министров, ни Верховной Радой.

В этой связи коллегия Счетной палаты предлагает дополнить раздел «Общие положения» специальной статьей, закрепляющей объем прогнозного ВВП, индекс потребительских цен , среднегодовой официальный обменный курс и рядом других показателей. Редакция такой статьи приведена в розданных вам предложениях на странице 6.

Третье. О возможности увеличения доходной части государственного бюджета.

Специалистами Счетной палаты проведен детальный анализ доходов проекта государственного бюджета. В результате выявлены возможности увеличения доходов на сумму более чем на два с половиной миллиарда гривен.

Это касается прежде всего таких доходных статей:

отчисления платы за транзит природного газа через территорию Украины ;

превышение валовых доходов над расходами Национального банка Украины;

налог на добавленную стоимость;

рентная плата за природный газ, добываемый в Украине;

плата за специальное использование водных ресурсов;

средства за осуществление консульских действий;

сборы, взимаемые Государственной автомобильной инспекцией.

Одновременно наши расчеты показали необоснованность ряда доходных статей государственного бюджета, которые выполнены , с одной стороны , просто небрежно , с другой стороны- игнорируют существующие законоположения. Это прежде всего -

от приватизации государственного имущества;

дивидендов от субъектов предпринимательской деятельности, созданных с участием государственных предприятий и организаций;

налога на прибыль предприятий ;

платежей за специальное использование недр.

В целом принятие предложений Счетной палаты позволит увеличить доходную часть Государственного бюджета Украины на 2000 год более чем на миллиард гривен и существенно повысить обоснованность и расчетность доходных статей бюджета.

Все необходимые расчеты находятся в наших предложениях.

Кроме того, на основании проведенной экспертизы и анализа мы предлагаем:

включить в доходную часть Государственного бюджета Украины поступления средств от продажи государственных запасов товаров, что полностью соответствует Закону "О бюджетной системе Украины". А это только в текущем году за девять месяцев составляет около 280 млн. гривен;

средства в иностранной валюте, полученные за осуществление консульских действий, в полном объеме зачислять в специальный фонд государственного бюджета;

в доходы специального фонда госбюджета включать поступления средств от реализации излишнего вооружения, военной и специальной техники, другого имущества не только Вооруженных Сил Украины, но и других созданных в соответствии с законами воинских формирований , правоохранительных органов.

Скажу вам несколько цифр. Два года назад была проведена инвентаризация. Остатки имущества составили 2 миллиарда 700 миллионов гривен. За два года реализовали всего 8,5 процента остатков - где-то порядка на 230 миллионов. Но разве можно из оставшихся почти двух с половиной миллиардов закладывать в бюджет всего 122 миллиона?! Ведь мы же ищем источники доходов.

В целом это даст дополнительное увеличение доходной части еще на несколько сотен миллионов гривен.

О расходной части государственного бюджета.

Коллегия Счетной палаты считает, что расходы на содержание органов государственной власти необходимо определять не путем формального объединения бюджетных ассигнований и внебюджетных средств, а исходя из возможностей ограниченных ресурсов бюджета и соблюдения принципа равенства в финансовом обеспечении государством органов исполнительной власти, на основе установленных нормативов оплаты труда и утвержденной штатной численности.

Мы расшифровывали несколько раз эти позиции и давали вам соответствующие материалы. Но на сегодня, за девять месяцев текущего года, Кабинетом министров принято пятьдесят постановлений, прежде всего об увеличении численности органов управления. За девять месяцев увеличили численность органов управления почти что на четырнадцать с половиной тысяч человек. Их численность составляет более 250 тысяч. Но мало этого. Каждый раз изменяется система и структура оплаты. Вот одно из последних постановлений, которое называется «Вопросы Министерства экономики и Министерства финансов». И что же в нем говорится? Приравнять министров к вице-премьер-министрам, первых заместителей министров -к министрам...Установить соответствующие должностные оклады другим работникам этих министерств, приравняв их по зарплате к работникам государственной налоговой службы. А это , как минимум, увеличение заработной платы в два раза. Соответственно увеличить и количество обслуживающего транспорта. Читаешь и диву даешся. Чем же мы занимаемся? И это, к сожалению, превращается в систему.

При финансировании защищенных статей расходов общего фонда госбюджета следует указать на необходимость погашения задолженности по социальным выплатам, возникшей в предыдущие годы, и текущего финансирования данных статей в полном объеме. А это сумма немалая- свыше двух миллиардов гривен. Эту цифру надо конкретно указать, чтобы потом можно было спросить за ее невыполнение.

Для повышения прозрачности финансирования защищенных статей целесообразно утвердить их общий объем и суммы в разрезе расходов по экономической структуре в специальном приложении к проекту Закона.

Средства Государственного инновационного фонда должны расходоваться на строго определенные цели. Они не могут быть отнесены к общему фонду. Необходимо также четко определиться с объемом расходов Госиннофонда, которые будут финансироваться за счет специального фонда госбюджета. Остаток же средств, который по своей природе является дополнительной налоговой нагрузкой, нецелесообразно изымать в бюджет. Надо уменьшить хоть на несколько процентов налоговый пресс.

Четвертое. О государственном долге и дефиците бюджета.

Коллегия Счетной палаты считает неправомерным предложенный правительством предельный размер государственного внутреннего долга на 1 января 2001 года на уровне 25 млрд. 700 млн. гривен. Это по методике Министерства финансов. Считаем, что необоснованное увеличение этого предела на 10 млрд. гривен позволит Кабинету министров и Министерству финансов бесконтрольно строить очередную финансовую пирамиду ОВГЗ, расплачиваться за которую придется все-таки бюджету. Обоснование нашей позиции содержится в розданных вам материалах.

Представляется также целесообразным создание в составе госбюджета фонда обслуживания государственного внутреннего долга с перечислением в него 50% средств, может быть, от приватизации имущества государственных предприятий. Этого требует Закон о внутреннем государственном долге. Это не делалось. Но это надо делать.

Предлагаем также размер государственных внешних заимствований установить не в усеченном объеме, как предлагает правительство, не прятать его, а в полном объеме, чтобы это было ясно всем. По расчетам Счетной палаты , это 2 млрд. 500 млн. долларов. Ибо иначе в бюджете не видно общей суммы заимствований. Кроме того, необходимо установить и сам предельный размер государственного внешнего долга, как это сделано по отношению к внутреннему долгу. Читайте бюджет: внутренний долг определен, а сумма внешнего долга не определена. Поверьте мне, что она не определена не случайно, это не техническая ошибка. По нашим расчетам, эта цифра должна составлять 12 млрд. долларов.

Пятое. О юридической чистоте проекта Закона.

Действующее законодательство предполагает утверждение госбюджета и внесение изменений в него исключительно законами Украины. Поэтому представляется нецелесообразным наличие в проекте Закона о госбюджете следующих норм:

о продолжении действия бюджетного назначения в случае передачи полномочий по выполнению функций или предоставлении услуг от одного главного распорядителя средств госбюджета другому. Очень умно записано. Но сегодня идет реорганизация исполнительной власти. Министерство ликвидируется - создаются департаменты. И получается: кто раньше добежит до определенных кабинетов, тот и получит то, что вы здесь с таким трудом утверждаете. А кто позже добежит, тот получит в пять раз меньше;

о праве Минфина осуществлять перераспределение бюджетных назначений в пределах одного раздела функциональной классификации расходов бюджета;

о праве Кабинета министров по представлению Минфина в случае недополучения общих доходов ограничивать общие расходы распорядителей средств госбюджета;

о праве правительства направлять бюджетные средства на списание разницы в ценах при реализации зерна.

Закон о Государственном бюджете не должен содержать статьи или положения, которые бы взаимоисключали друг друга. Возьмите статьи 19 и 20. Одна статья предполагает бесспорное списание налоговыми органами задолженности по кредитам под государственные гарантии, а другая - возможность реструктуризации такой задолженности. Поэтому предлагается изъять из представленного проекта ссылку на право Минфина реструктуризировать задолженность по кредитам, привлеченным государством или под государственные гарантии.

Коллегия Счетной палаты считает, что в Законе о бюджете не должно быть декларативных статей, к которым, в частности, можно отнести статью 18 . Здесь необходимо конкретно установить объем поступлений в госбюджет средств в счет погашения задолженности субъектов хозяйственной деятельности перед государством, возникшей вследствие выполнения государством гарантийных и кредитных обязательств по иностранным кредитам.

Шестое. Отдельные предложения к разделу III «Финансирование и кредитование Государственного бюджета».

Этот раздел целесообразно дополнить следующими статьями:

о направлении поступлений арендной платы в сумме 98 млн. дол., или 489 млн. грн. за пребывание на территории Украины Черноморского флота России на погашение госдолга перед Российской Федерацией;

об утверждении программы привлечения средств на внутреннем и внешнем рынках, в том числе за счет эмиссии ценных бумаг.

В данном разделе следует также учесть все объемы поступлений из внутренних и внешних источников и объемы погашения. Кроме того, необходимо утвердить финансирование госбюджета по типу долгового обязательства и по типу кредитора с детализацией этих сумм в отдельных приложениях к Закону. Это, уважаемые народные депутаты, практически миллиард государственных средств, которые вынесены из бюджета, и трактуются и исполняются Министерством финансов , как ему хочется или как ему сегодня удобно. В то же время, когда идет это предложение, делается ссылка на мировой опыт. Но мировой опыт не имеет ни такого кабинета министров, ни такого ужасающего финансового состояния.

Коллегия Счетной палаты полагает, что в Законе о госбюджете должны быть также зафиксированы:

запрет Кабмину предоставлять государственные гарантии по иностранным кредитам субъектам предпринимательской деятельности;

требование к министерствам, ведомствам и другим главным распорядителям бюджетных средств, начиная с отчета за 1999 года, предоставлять в Счетную палату сводную финансовую отчетность о выполнении сметы расходов учреждений в объеме и сроки, установленные для предоставления Госказначейству. Это норма Закона о Счетной палате , а постановление о реализации этой нормы Кабинет министров делает уже два года.

Учитывая, что расходы на компьютеризацию финансовых органов должны осуществляться в рамках Национальной программы информатизации и предусматриваться в расходах по подразделу «Информатика» раздела «Транспорт, дорожное хозяйство, связь, телекоммуникация и информатика», расходы на компьютеризацию Госказначейства и других финансовых органов исключить из приложения № 2 с одновременным уменьшением расходов общего фонда госбюджета. И Министерству финансов, и Министерству экономики компьютеризацию вести на основе законов, определяющих порядок информатизации.

Предлагаем также с целью повышения эффективности управления бюджетными средствами ограничить количество главных распорядителей средств госбюджета, исходя из схемы организации и взаимодействия центральных органов исполнительной власти. Их сегодня более ста пятидесяти, а нужно иметь максимум восемьдесят.

И последнее. Принятие главного финансового документа страны требует совместных усилий, консолидации всех участников бюджетного процесса. Возникающие проблемы и подходы к их решению нельзя переносить в плоскость межличностной борьбы . Стране нужны новые подходы, новые идеи для создания главного финансового документа государства.

И сколько бы уважаемый Игорь Александрович Митюков не давал интервью, критикуя те или иные положения и предложения, в том числе и документов Счетной палаты, они останутся лишь интервью, разговорами, а не официальным ответом государственного мужа, возглавляющего Министерство финансов. Ибо даже здесь, уважаемый Игорь Александрович, вы нарушаете Закон, который гласит- цитирую: "О мерах реагирования на полученные постановления и заключения Коллегии Счетной палаты она уведомляется незамедлительно". А мы от вас практически ни одного документа с надлежащими расчетами на наши выводы и предложения не получили.

Уважаемые коллеги! 2000 год особый. Он может стать не только годом вхождения в третье тысячелетие, но и годом жесткого финансового обвала. Если мы вместе не найдем достойных решений.

Дом строится мудростью, разумом.

Благодарю вас за внимание!