Із виступу Голови Рахункової палати Симоненка В.К. на сесії Верховної Ради України щодо проекту Закону України про Державний бюджет на 2000 рік

Уважаемые народные депутаты!

Уважаемые члены Правительства!

Счетной палатой выполнен анализ проекта Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2000 год". Он у вас на руках.

Именно поэтому для начала позволю напомнить вам одну из аксиом бытия: "Будущее связано с прошлым через настоящее". Сказанное напрямую касается Государственного бюджета - основы экономической стабильности и экономической безопасности государства.

Прошлое и настоящее государственных бюджетов Украины характеризуется такими устойчивыми процессами:

- постоянные (сознательные или несознательные), ежегодно повторяющиеся просчеты исполнительной власти при определении макроэкономических и бюджетных показателей при разработке проектов государственных бюджетов;

- систематическое, практически узаконенное невыполнение государственных бюджетов Украины по абсолютному большинству бюджетных статей и показателей. (Государственный бюджет Украины за 1996 год по доходам не выполнен на 17,9 процента, за 1997 год - на 22,6 процента, за 1998 год - на 22,9 процента);

- ежегодно расширяющиеся незаконные масштабы неденежных форм выполнения доходной и расходной части государственных бюджетов. Доходная часть Сводного бюджета Украины за счёт взаимозачетов и векселей выполнена: за 1996 год - на 21,5 процента, за 1997 год - на 26,3 процента, за 1998 год - на 23,6 процента;

- постоянное изменение законодательного поля бюджетного процесса новыми законодательными и нормативными актами в процессе выполнения государственных бюджетов без внесения соответствующих изменений в Закон "О Государственном бюджете", что практически превращает этот закон в сводную таблицу доходов и расходов;

- правовой нигилизм и отсутствие какой-либо ответственности высших должностных лиц за невыполнение законов Украины о государственном бюджете, за незаконные действия при исполнении государственных бюджетов. В результате чего законы о государственных бюджетах не исполняются, а трактуются.

Самое негативное, самое опасное для государства то, что все эти отрицательно влияющие факторы являются не единичными, случайными, а образуют некую систему, которая уже прочно вмонтирована в государственное управление, адаптировалась в нем и оказывает решающее влияние на разработку и реализацию государственных бюджетов Украины.

Все эти процессы в полной мере отражены и в проекте Государственного бюджета на 2000 год.

Готовясь к сегодняшнему выступлению, перечитал свое выступление на сессии Верховной Рады в прошлом году при обсуждении проекта Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 1999 год». Могу сказать, что все замечания и оценки относительно проекта Государственного бюджета Украины на 1999 год можно, к сожалению, отнести и к проекту Государственного бюджета Украины на 2000 год.

Отношение к разработке государственных бюджетов и отношение к ним исполнительной власти в государстве не меняется.

"Будущее связано с прошлым через настоящее".

Теперь о некоторых результатах анализа.

Проведенный анализ проекта Закона Украины "О Государственном бюджете Украины на 2000 год", представленного Кабинетом министров Верховной Раде Украины, приводит к такому выводу: проект Закона разработан без надлежащего учета требований действующего законодательства и с правовой точки зрения является несовершенным.

Расчеты как доходной, так и расходной части выполнены без учета всех факторов и действующих законов. В расчетах доходной части Государственного бюджета Украины не принимаются во внимание факторы, которые могут увеличить доходы Государственного бюджета Украины на сумму 4 млрд. 700 млн. гривен. Вместе с тем не учтены другие факторы, которые ведут к уменьшению доходов на сумму 2 млрд. 200 млн. гривен.

В расходной части проекта Государственного бюджета на 2000 год не предусмотрены средства на реализацию положений целого ряда законов , которые будут действовать или начнут действовать в 2000 году, в общей сумме 7 млрд. гривен.

В проекте Закона на 9 млрд. 800 млн. гривен необоснованно завышен предельный размер государственного внутреннего долга Украины по состоянию на конец 2000 года.

Основные прогнозные макроэкономические показатели, положенные в основу формирования бюджетов Украины на 2000 год, являются недостаточно обоснованными и не учитывают существующее финансово-экономическое состояние государства.

Конкретизируя сказанное, приведу ряд примеров. Другие примеры содержатся в нашем анализе.

В Законе «О Национальном банке Украины», подписанном еще 20 мая 1999 года, имеется норма, согласно которой высший орган управления Национального банка должен до 1 сентября текущего года утвердить смету доходов и расходов Национального банка Украины и подать Кабинету министров Украины спрогнозированное сальдо для включения его в проект Государственного бюджета Украины на следующий год.

Смета доходов и расходов Национального банка Украины не составлена, не утверждена и не представлена Верховной Раде Украины и Кабинету министров, хотя сегодня уже 6 октября. А ведь речь идет об очень значительной сумме. Прошлогодние расходы, согласно смете Национального банка, составили 1 млрд. 120 млн. гривен.

Для сравнения, так сказать в скобках, скажу, что на содержание всех государственных служащих, в том числе аппарата Верховной Рады, аппарата Администрации Президента, Кабинета Министров, всех министерств, ведомств Украины из Государственного бюджета в прошлом году было израсходовано 1 млрд. 165 млн. гривен. При таких условиях Кабинет министров самостоятельно определил размер такого превышения в сумме 450 млн. гривен и в статье 10 проекта Закона записал норму о равномерном перечислении Национальным банком Украины платежей в бюджет. Много это или мало- никто не знает. Но цифры есть, и они взяты с потолка.

И подобных примеров приведено в нашем анализе достаточно, чтобы сделать вывод: принимаемые Верховной Радой и подписанные Президентом Законы Украины не являются обязательными для выполнения для государственных институций и исполнительной власти.

В лучшем случае, выполняются те части и нормы законов, которые по каким-либо соображениям устраивают исполнительную власть.

В расчетах доходной части проекта бюджета не учтены требования пункта 2.7 бюджетной резолюции относительно прекращения практики задержки или невозвращения сумм налога на добавленную стоимость субъектом хозяйствования.

В представленном расчете поступлений НДС не учтены суммы недоимок и переплат, которые на 1 сентября 1999 года составили 5 млрд. 64 млн. гривен и 3 млрд. 4 млн. гривен соответственно.

Нельзя не обратить внимания на порочную, необоснованную практику планирования поступлений в государственный бюджет отчислений от платы за транзит газа через территорию Украины и рентной платы за газ. Использование в расчетах уровня фактической уплаты за прошлый год (45,4 %), еще на этапе разработки проекта Государственного бюджета предусматривает возможность неуплаты плательщиками более половины начисленных платежей.

Если бы в расчетах к проекту бюджета учитывалась полная уплата этих платежей, доходы Госбюджета увеличились бы на 1,3 млрд. гривен.

А если бы разработчиками проекта бюджета в его доходной части были учтены суммы недоимок по этому платежу и приняты меры по их уплате, то доходная часть бюджета могла бы быть увеличена еще более чем на 1 млрд. гривен.

В расчете поступлений налога на прибыль не учтены суммы недоимки и переплат, которые на 1 сентября 1999 года составили 2,7 млрд. гривен и 0,7 млрд. гривен соответственно.

Использование в расчетах поступлений налога на прибыль уточненного объема прибыли, которая не облагается налогом, и сумм недоимок и переплат, по нашим расчетам, ведет к увеличению доходов бюджета на 1,9 млрд. гривен.

Прогнозные расчеты поступлений налога с владельцев транспортных средств выполнены на устарелой, то есть уже несуществующей законодательной базе. То же и с расчетами платы за специальное пользование водными ресурсами. В проекте бюджета в 2 раза занижены поступления сборов, взимаемых государственной автомобильной инспекцией (недоучтено более 6 млн. гривен).

В проекте бюджета на 2000 год не учтено поступление средств от продажи государственных запасов товаров. Предусмотрено эти средства использовать на закладку в государственный резерв нефтепродуктов, а учитывать на специальных счетах за пределами бюджета. Таким образом, предполагается выведение из-под бюджетного контроля ни много, ни мало - около 500 млн. гривен.

В то же время предусмотренные в проекте бюджета поступления средств от приватизации государственного имущества в сумме 2,5 млрд. гривен завышены и нереальны для выполнения.

Из сказанного можно сделать два вывода:

Первый. Министерство финансов Украины использует систему двойных стандартов - доходы, за поступление которых отвечает непосредственно Минфин, - занижаются, а другие поступления доходов в бюджет - завышаются. Что это? Некомпетентность, небрежность, ведомственный подход?

Второй. Расчеты поступлений в Государственный бюджет нуждаются в существенной доработке, приведении их в соответствие с действующим законодательством.

Теперь о расходной части проекта Государственного бюджета на 2000 год.

Бесспорно, что Государственный бюджет является концентрированным выражением экономической политики. Если оценивать Госбюджет на 2000 год с этой точки зрения, то создается впечатление, что никакой экономической политики наше государство вообще не имеет. Во всяком случае, в расходной части бюджета на 2000 год, как и в предыдущих бюджетах, она не просматривается ни в каких его статьях.

Главными приоритетами в структуре расходов являются: погашение государственного долга и расходы на содержание административных органов.

А приоритеты, о которых мы столько слышим, - поддержка отечественного производителя, малого бизнеса, структурная перестройка, инвестиционная политика и другие, практически никак не акцентированы в главном экономическом законе государства.

А может быть, приоритеты правительства в его программах? Посмотрим.

В проект Государственного бюджета на 2000 год включено 77 программ на общую сумму финансирования 357 млн. гривен, то есть по 4,6 млн. гривен на одну программу. Так что с реализацией приоритетов не разгонишься.

Но посмотрим на одну из программ - "Национальную программу информатизации".

Реализация данной программы четко регламентирована тремя законами и более чем десятком постановлений правительства.

Во-первых, законом установлено, что:

- все мероприятия в сфере информатизации выполняются в рамках Национальной программы информатизации в законодательно установленном порядке.

Во-вторых, закон обязует создать в Украине:

• единую автоматизированную систему государственного контроля за исполнением Государственного бюджета Украины.

В-третьих, законом определено, что Кабинет министров вместе с проектом Закона Украины о Государственном бюджете на следующий год подает на рассмотрение Верховной Рады доклад о состоянии информатизации в Украине.

Так вот, на реализацию этой Национальной программы выделено 5 млн. гривен.

В то же время правительством предлагается отдельно направить 120 млн. 344 тысячи гривен на компьютеризацию Минфина, Госказначейства и других финансовых органов. То есть, в двадцать четыре раза больше, чем на всю Национальную программу, хотя , казалось бы, компьютеризация этих уважаемых институций должна быть частью Национальной программы. По закону так и есть. Но Минфин, Госказначейство опять самостоятельно выстраивают собственные, независимые от государственной политики в сфере информатизации компьютерные системы, демонстрируя местечковый, но, видимо, выгодный им подход.

И, наконец, (но это уже звучит как насмешка на фоне приведенных цифр и норм украинских законов), я процитирую только одно положение Закона о Национальной программе информатизации:

"Контроль за формированием и исполнением Национальной программы информатизации проводит Кабинет Министров Украины" .

Комментарии излишни!

В проекте бюджета на 2000 год без должного обоснования увеличены расходы на содержание органов государственного управления (в 1,7 раза по сравнению с 1999 годом), в том числе на функционирование аппаратов министерств и других центральных органов исполнительной власти (на 19,3%), на содержание финансовых и фискальных органов (в 2 раза). В 2 раза увеличены расходы на содержание Главного управления Государственного казначейства Украины. Кроме того, предусмотрено 50 % поступлений от размещения временно свободных средств бюджета Украины на депозитных счетах в учреждениях банка направлять на развитие органов Государственного казначейства, которое при таких условиях будет заинтересовано в замораживании средств в банках вместо своевременного финансирования расходов Госбюджета. Может быть, это и необходимо. Но может ли кто-то сказать об эффективности работы этой институции? Нет.

Предусматривается увеличение численности работников государственного управления на 6185 человек. И это после ряда указов Президента о сокращении.

В целом же можно сделать вывод, что предусматриваемые расходы на содержание органов государственной власти неадекватны финансовому состоянию государства.

О государственном долге и профиците бюджета.

Анализ статей представленного проекта Закона и расчетов к нему показал, что бюджетная политика правительства не сориентирована на уменьшение размера государственного долга. По оценкам правительства, государственный долг в 2000 году увеличится на 7 млрд. гривен. Но при таких условиях не имеет смысла разработка бюджета с профицитом, ибо главное предназначение профицита - погашение и ненаращивание Государственного долга. В то же время наличие профицита приведет к сокращению экономических и социальных программ. А необоснованное завышение внутреннего государственного долга значительно увеличит расходы на его обслуживание и погашение в будущем.

Неэффективная политика правительства относительно управления государственным долгом и отсутствие программы его постепенного сокращения ведут к значительному росту расходов на его обслуживание и погашение. Так, на обслуживание и погашение государственного долга в 2000 году планируется направить 16,4 млрд. гривен, что в 2 раза превышает плановые объемы текущего года на эти цели и сопоставимо с 82% всех расходов Государственного бюджета. Однако эта сумма не включает расходы на погашение обслуживания кредитов, предоставленных Международным валютным фондом (более 4 млрд. гривен).

Счётная палата, выполняя полномочия, определённые Конституцией и Законом Украины «О Счётной палате», кроме розданных вам, подготовила постатейные предложения к проекту Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2000 год». Они будут поданы отдельно в соответствии с графиком рассмотрения проекта Закона о Государственном бюджете.

И всё-таки, что же делать Верховной Раде в этой ситуации - принимать или не принимать проект Государственного бюджета к рассмотрению? Или отклонить как не отвечающий действующим законам Украины?

Мнение Счетной палаты такое: принимать. Доработать, максимально учесть предложения народных депутатов, Счетной палаты, Бюджетного комитета и принимать к рассмотрению, готовить к первому чтению.

Но при этом дорабатывать и готовить документ с такой же эффективностью и рвением, как трудятся сегодня специалисты Кабинета министров, Министерства финансов, аппарата Администрации Президента Украины, Национального банка Украины, анализируя отчет Счетной палаты "О результатах исполнения Государственного бюджета Украины за 1998 год", который в конце прошлой недели направлен вам, уважаемые народные депутаты. Готовят, думаю, серьезный материал, недаром же взяли для этого у Верховной Рады дополнительное время, перенеся слушание отчета не до, а после представления бюджета на 2000 год, что само по себе беспрецедентно.

И последнее. В Законе о бюджете необходимо предусмотреть механизм текущего контроля за исполнением Государственного бюджета, а особенно, его доходной части, включить в этот механизм Счетную палату как высший орган финансового экономического контроля. Предусмотреть также механизм персональной ответственности за выполнение Закона Украины о Государственном бюджете, в том числе криминальной.

У меня все.

Благодарю за внимание!