Тези виступу Голови Рахункової палати Симоненка В.К. на "Дні Уряду України" у Верховній Раді України

Вопрос 1: Информация о деятельности Правительства по погашению задолженности по выплате заработной платы и пенсий

Уважаемые народные депутаты!

Уважаемые члены Правительства!

Думаю, не ошибусь, если скажу, что сегодня в нашей стране нет более острой, действительно всенародной, загнанной в экономический тупик проблемы, чем выплата заработной платы, пенсий, других социальных выплат, гарантированных Конституцией Украины.

В этой связи возникает ряд вопросов: почему из года в год растет задолженность, почему не выполняются многочисленные Указы Президента и бесчисленные решения правительства, Закон о Государственном бюджете?

Может всему виной пресловутая хроническая нехватка денег на эти цели?!

За прошлый год доходы Государственного бюджета в денежной форме без учета взаимозачетов и целевых фондов составили около 12 млрд.грн. А на зарплату и другие соцвыплаты из Государственного бюджета необходимо было направить около 10 млрд.гривень. То есть денег, к тому же "живых", было не много, но достаточно.

Необходимый объем расходов на финансирование текущих социальных выплат из Государственного бюджета за восемь месяцев этого года составил 5 млрд. 256 млн.гривень. Плюс на погашение задолженности по заработной плате и другим социальным выплатам на этот период предусмотрено ещё 625 млн.гривень. То есть, вместе 5 млрд. 881 млн. гривень. А поступило за 8 месяцев этого года в Государственный бюджет около 12 млрд. гривень.

Следовательно, проблема не в деньгах, как таковых.

Кроме того, статья 42 Закона о бюджете устанавливает, что "социальные" статьи не подлежат сокращению даже в случае недопоступления доходов или средств для финансирования дефицита Государственного бюджета. Следовательно, и законные права, и обязательства, и деньги мы имеем.

А что же в реальной жизни?

В 1998 году на социальные выплаты из Государственного бюджета направлено на 30% меньше объема расходов, утвержденного Законом на эту цель. Цена этих тридцати процентов - 3 млрд.грн. и огромные социальные проблемы наших граждан, которые автоматически перешли на этот год.

В нарушение статьи первой Закона Украины о Государственном бюджете Украины за прошлый год, которой Государственный бюджет был утвержден "с учетом полного погашения долгов по заработной плате", на погашение задолженности по заработной плате и другим социальным выплатам в 1998 году было перечислено только 231 млн.грн., или 25 процентов от утвержденной на год суммы.

В результате задолженность из Госбюджета по социальным выплатам населению на конец 1998 года выросла на 53 процента и составила 2 млрд. 691 млн.грн.

В 1999 году ситуация с задолженностью по социальным выплатам коренным образом не изменилась. Общее уменьшение задолженности по соцвыплатам из Государственного бюджета за 8 месяцев этого года составило лишь 1,7%. При этом на погашение задолженности за прошлые годы из Государственного бюджета за 8 месяцев текущего года выделено всего 105 млн.грн., что составляет 10 процентов от годовых назначений.

При том, я хочу подчеркнуть, что сумма средств, поступивших за 8 месяцев 1999 года, была достаточной для выполнения всех требований Закона по финансированию социальных выплат.

Следовательно, первая причина роста задолженности - это нарушение Кабинетом Министров Украины, Министерством финансов, Государственным казначейством Украины норм Конституции и Закона Украины о Государственном бюджете Украины, в частности требований о первоочередном порядке финансирования социальных выплат.

Что же правительство финансирует на самом деле в первоочередном порядке, независимо от выполнения доходной части бюджета?

Это прежде всего расходы на погашение и обслуживание государственного долга, хотя в текущем году они уже не относятся к защищенным статьям расходов. На погашение и обслуживание государственного долга в 1998 году было использовано 11 млрд.600 млн.грн., за 8 месяцев текущего года расходы на обслуживание и погашение государственного долга составили более 5 млрд. гривен.

Вторая причина: недопустимо большие объемы неденежных форм исполнения бюджета. За счет взаимозачетов и вексельных расчетов доходная часть Государственного бюджета Украины в 1998 году выполнена на 2 млрд. 801 млн. грн., или на 17,2 процента, расходная - на 2 млрд. 809 млн. грн. При этом объем взаимозачетов, проведение которых разрешено Законом "О Государственном бюджете Украины на 1998 год", составил только 645 млн. гривен.

Такое же положение и с местными бюджетами.

Расходная часть бюджетов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя выполнена путем взаимозачетов и вексельных расчетов на сумму 5 млрд. 115 млн. грн., или на 33 процента. По сравнению с 1997 годом объем неденежных расчетов увеличился на 1 млрд. 327 млн. гривен.

Как следствие, удельный вес зачетов в финансировании расходов на социальное обеспечение и социальную защиту населения из этих бюджетов составил 62 процента, образование - 27 процентов, здравоохранение - 23 процента.

Следующая серьёзная причина - отсутствие точного учета объемов задолженности и нерешеннность вопроса об оформлении ее как части государственного внутреннего долга.

По данным Госкомстата, по состоянию на 1 января этого года задолженность по денежному обеспечению военнослужащих составила 466 млн.грн., а по данным Министерства финансов - 552 млн.грн. По состоянию на 1 сентября 1999 года, по данным Нацбанка, задолженность по зарплате из Государственного бюджета составила 364 млн.грн., а по данным Минфина - 292 млн.грн.

А когда нет установленного единого и истинного объема задолженности, как можно определить сумму необходимых для ее погашения средств и распределить их между главными распорядителями?

В то же время задолженность имеет устойчивую динамику роста. Если на 1 июня 1996 года объем задолженности по социальным выплатам из Государственного бюджета составил 925 млн.грн., то на 1 сентября этого года - 2 млрд.644 млн.гривен. А общая сумма задолженности по заработной плате всех субъектов хозяйствования и всех учреждений Украины составила на 1 сентября текущего года - 6 млрд. 990 млн.грн., в том числе не выплачиваемая свыше трех месяцев - 5 млрд.611 млн.гривен.

Как видим, цифры впечатляющие. Но где решения? Где конкретные действия, а не их имитация?

В 1996-1999 годах Верховной Радой Украины, Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины было принято более 100 нормативных актов, направленных на обеспечение своевременной выплаты гражданам Украины заработанной ими заработной платы, пенсий и других социальных платежей. Как показывает анализ, абсолютное большинство из них не выполнено.

Бессистемные действия правительства по изысканию дополнительных средств вместо неукоснительного выполнения Закона о Государственном бюджете не дают ожидаемого результата.

Вот один характерный пример, который как положительный приводится в материалах, розданных депутатам. Постараюсь расшифровать. В прошлом году правительство приняло постановление № 1810, где установило задание обеспечить в 1999 году 100-процентное финансирование текущих социальных выплат работникам бюджетных учреждений, а также изыскать дополнительно 2 млрд. 500 млн.грн. на погашение задолженности по этим выплатам.

Не будем говорить о морально-правовой стороне вопроса, проект бюджета на 1999 год тогда ещё рассматривался в Верховной Раде и все меры должны быть в нём.

Что же касается дополнительных средств, ожидаемых к получению согласно постановлению, то они должны были поступить от реализации мероприятий, по которым еще не приняты Законы: поступления от реализации пакета акций "Укртелекома" - дополнительно 539 млн.грн.; конкурсной продажи пакета акций энергоснабженческих и генерирующих компаний - 100 млн.гривен и т.д. Конечно же, от таких мероприятий денег не поступило ни гривны.

Но и это еще не все. 11 марта 1999 года Кабинет Министров принимает постановление № 349 "О дополнительных мерах по выполнению постановления Кабинета Министров Украины от 16 ноября 1998 года № 1810", куда включает многие пункты из предыдущего постановления: опять реализация пакета акций "Укртелекома", но уже дополнительно ожидается получить 1 млрд.грн.; реализация пакетов акций гостиниц - 130 млн.грн.; возврат субъектами хозяйствования кредитов, полученных под гарантии Кабинета Министров Украины - 100 млн.гривен. Кроме того, первым пунктом дополнительных мероприятий определяется: "обеспечить поступления в 1999 году в бюджеты всех уровней и в Пенсионный фонд в суммах, установленных в расчетах к Государственному бюджету и Пенсионному фонду". Неужели выполнение утвержденных показателей бюджета является дополнительным мероприятием по улучшению ситуации с социальными выплатами? Понятно, что в конечном итоге бюджет ничего не получил, а из предусмотренных постановлением поступлений средств за январь-июль в счёт погашения задолженности перед Государственным бюджетом по иностранным кредитам, полученным под гарантии Кабинета Министров, которые составляют свыше 50 млн.грн., при всех усилиях Правительства поступило всего 12,4 млн.грн.

Кроме того, пунктом 10 постановления было установлено требование прекратить финансирование из целевых фондов мероприятий, которые не являются первоочередными (строительство, капитальный ремонт, другие). В то же время, за 8 месяцев текущего года только из одного Чернобыльского фонда было произведено расходов, не связанных с социальными выплатами, на сумму 198 млн.гривен. Кстати, траты из Чернобыльского фонда были подтверждены законом, а постановление Кабинета Министров противоречит ему.

Итак, действия правительства в виде принятых постановлений безусловно были, процесс их принятия налажен, вот результата не было, он равен нулю.

Видимо, правительство поняло тщетность своих действий и перенесло свою энергию в другое направление. В начале сентября Украина получает 100 млн. долларов кредитов Мирового Банка. Правительство конвертирует эти деньги в гривни и сегодня бодро рапортует об уменьшении задолженности по заработной плате. Однако при этом обходятся молчанием ряд пикантных деталей: почему кредитные доллары конвертировались не в Национальном банке и как это отразилось и отразится на курсе национальной валюты? И сколько это стоит? Ведь выплатив 400 миллионов гривен задолженности по социальным выплатам сегодня за счёт иностранных кредитов, мы тем самым завтра увеличиваем Государственный внешний долг не на 400, а как минимум на 500 миллионов гривень. Но это, как говорят в Одессе, сегодня, а не завтра.

Отдельно о внебюджетных средствах, которые могут и должны стать дополнительным источником решения проблемы задолженности. Но за 1 полугодие текущего года учреждения и организации, которые финансируются из Государственного бюджета, получили 1млрд. 323 млн.грн. внебюджетных средств, из них на бюджетные нужды направили только 90,4 млн.гривен, то есть лишь 6,8 %.

В большинстве случаев установленные правительством задания по использованию внебюджетных средств занижены и не учитывают имеющиеся возможности погашения задолженности по заработной плате за их счет.

Например, Министерству здравоохранения, где задолженность по соцвыплатам на 1 января 1999 года составляла 8 млн. 977 тыс.гривен, на 1999 год дано задание по мобилизации внебюджетных средств для погашения задолженности по социальным выплатам в сумме 1 млн. 690 тыс.гривен. А только за первое полугодие текущего года этими учреждениями получено 60 млн. 500 тыс.грн. внебюджетных средств. На погашение же задолженности по социальным выплатам ими направлено только 6 млн.гривен. Сопоставим цифры 9 млн. гривен, 1,5 млн. гривен, 61 млн. гривен и 6 млн. гривен.

Аналогичное положение практически по всем министерствам, в т.ч. по Минобразованию, Минагропрому, решения правительства выполнены с той же эффективностью.

Между тем, Кабинетом Министров из месяца в месяц принимаются новые и новые распоряжения, якобы направленные на мобилизацию дополнительных средств на социальные выплаты и погашение задолженности по ним.

Одновременно правительство ищет так называемые "новые" формы погашения задолженности. Газом - для оплаты пенсий военнослужащим рядового состава, сахаром - пенсионерам по возрасту и т.д. Но как показывают проверки, проведенные Счетной палатой, при таких расчетах населению задолженность погашают продукцией по ценам, завышенным даже по сравнению с рыночными. Под этот процесс создаются специальные областные структуры - яркий пример - "Торговый дом "Галичина" Ивано - Франковской области, где цены завышены от 20 до 63%.

А вот совсем свежее постановление Кабинета Министров от 9 сентября 1999 года № 1661. Там предусмотрено погашение задолженности по денежному обеспечению и другим социальным выплатам военнослужащим Вооруженных сил и лицам, уволенным с военной службы, путем передачи им по их согласию военного имущества, которое высвобождается в ходе реформирования Вооруженных сил. Вопрос только - какого имущества? Механизм передачи этого имущества, цены на него в постановлении не оговорены.

Или другой пример. 15 сентября Кабинет Министров издает постановление, которым разрешает субъектам хозяйственной деятельности, имеющим задолженность перед Государственным бюджетом, погасить ее путем поставки предприятиям угольной отрасли продуктов питания или товаров народного потребления на общую сумму 285 млн. 191 тыс. гривен. И вся эта сумма должна пойти в счет погашения задолженности по заработной плате работников угольной отрасли. И опять встают вопросы: цены, механизм передачи, кто посредник. Это не случайно взятые постановления Кабинета Министров. К сожалению, это так называемая основа системного подхода к решению вопроса задолженностей, где основное действующее звено - посредник!

Аналогичные проблемы имеют место и в Пенсионном фонде.

По состоянию на 1 сентября 1999 года задолженность перед пенсионерами составила 1 млрд. 834 млн. грн., что превышает двухмесячную потребность в средствах. При этом отдельные области не выплатили пенсии еще за январь-февраль текущего года.

Основная причина задолженности по выплатам пенсий - наличие недоимки по уплате сбора на обязательное государственное пенсионное страхование.

С целью пополнения доходной части бюджета Пенсионного фонда Украины и уменьшения недоимки Кабинетом Министров Украины с августа 1998 по август 1999 года принято более 20 нормативно-правовых актов. Но все стремления правительства решить одну из глобальных социальных проблем изначально тщетны, поскольку действия по решению этой проблемы непоследовательны, а в отдельных случаях взаимоисключающие.

С одной стороны имеет место порочная практика предоставления льгот, отсрочек, списания и реструктуризации долгов по уплате взносов в Пенсионный фонд, выплата пенсий в натуральной форме, а с другой - принятие указов, постановлений и распоряжений, направленных на расширение источников поступления доходов.

Решения правительства по погашению недоимки по уплате взносов на обязательное пенсионное страхование путем оформления ее векселями неэффективны. Просроченная задолженность предприятий, в том числе производящих ликвидную продукцию, оформляется векселями часто с дисконтом около 50 процентов. При этом, вполне законно - ибо так установлено - просроченной считается задолженность по уплате взносов на обязательное государственное пенсионное страхование больше одного месяца. Именно таким образом за 8 месяцев текущего года списана задолженность предприятий-должников перед Пенсионным фондом в сумме 163 млн. грн., вместе с тем фактически на его счета поступило лишь 76 млн. грн. Потери Пенсионного фонда составили 87 млн. гривен.

Вывод напрашивается один: несмотря на многочисленные подзаконные акты, принимаемые правительством, проблема выплаты заработной платы и других социальных выплат населению не решена. Имеет место устойчивая тенденция наращивания задолженности по выплате заработной платы, пенсий, стипендий, других социальных выплат населению.

Правительство не обеспечило неукоснительного исполнения Закона Украины "О Государственном бюджете Украины на 1999 год". Хотя только одно это может обеспечить полное финансирование текущих выплат и погашение больше чем на треть задолженности за прошлые годы уже в этом году.

Для мобилизации же дополнительных средств на погашение задолженности по социальным выплатам необходимо пересмотреть все решения, принятые по этому вопросу и принять одно, но реальное для исполнения. Думаю, что с этой целью народным депутатам нужно вернуться к постановлению Верховной Рады Украины от 2 июня этого года № 712. Этим постановлением была создана рабочая группа по подготовке единого законопроекта по вопросу погашения задолженности государства по зарплате, пенсиям, восстановлению денежных сбережений граждан.

Именно такой проект и нужен сегодня.