Виступ Голови Рахункової палати 
В.К.Симоненка "Впровадження та розвиток
дієвих механізмів парламентського контролю"

10.06.2004

Фотоматеріали

За матеріалами круглого столу
у Верховній Раді України
 "Організація роботи
Верховної Ради України:
досвід і проблеми"

Валентин СИМОНЕНКО

Я благодарю Вас, уважаемый Валентин Григорьевич, за возможность высказаться по этому вопросу.

Одна из главнейших функций всех парламентов мира - функция контроля. И, безусловно, понимая, что не сами парламентарии будут контролировать те или иные процессы, происходящие в государствах, многовековой опыт парламентаризма выработал такую схему, когда парламенты образуют высшие органы аудита государственных финансов, которые называются BOA.

1. Счетная палата как инструмент парламентского контроля.

В соответствии с пунктом 4 статьи 85 Конституции Украины к исключительным полномочиям Парламента Украины относится утверждение государственного бюджета Украины и внесение в него изменений, контроль за исполнением государственного бюджета и принятие решения относительно отчета правительства о его исполнении.

Являясь по своей сути политическим органом, Верховная Рада Украины имеет инструмент, который профессионально, беспристрастно и объективно осуществляет эти функции и над которым не довлеет груз политической заангажированости. Таким инструментом является Счетная палата Украины. Статья 98 Конституции установила - контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от имени Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата.

Органом специальной конституционной компетенции, проводящим независимый финансовый контроль в Украине, является Счетная палата.

В различных странах эти органы имеют различные названия, однако, чаще всего их называют "высшими органами аудита государственных финансов" (BOA). Выступая в качестве независимого партнера, который имеет опыт в вопросах финансов и учета, BOA содействует Парламенту в сборе и оценке надежной реальной информации. Предметом контроля этих органов являются не только бюджетные ресурсы, но и собственность, кредиты, золотовалютные ресурсы, то есть все, что касается национального богатства.

Недовольство исполнительной власти чрезвычайно широкими полномочиями нового органа в деле финансового контроля вылилось в обращение Президента Украины с конституционным представлением в Конституционный Суд Украины с просьбой о признании не конституционными ряда положений Закона Украины "О Счетной палате".

Решением Конституционного Суда Украи­ны от 23 декабря 1997 года существенно были урезаны полномочия Счетной палаты и ликвидированы гарантии независимости членов и должностных лиц палаты. Счетная палата лишилась права контролировать исполнение доходной части бюджета, денежную эмиссию, использование золотого запаса, драгоценных металлов и камней, предоставление кредитов и осуществления операций по размещению золотого и валютного резервов, соблюдения законности предоставления Украиной кредитов, экономической и другой помощи иностранным государствам, международным организациям и т. д. С принятием этого решения Счетная палата стала единственным в своем роде органом с обрезанными полномочиями не только среди парламентских органов финансового контроля мира, но и стран бывшего Советского Союза, где эти функции им предусмотрены.

Этим же решением Конституционного Суда Украины было установлено: "Счетная палата является независимым органом специальной конституционной компетенции, и Верховная Рада Украины как орган законодательной власти не имеет права забрать или ограничить конституционные полномочия Счетной палаты, передать их каким-либо иным органам или взять на себя их осуществление". Принимая во внимание, что правовая модель нашей Конституции не предусматривает непосредственной функции контроля комитетов Верховной Рады Украины, то последняя, если не считать права утверждать государственный бюджет Украины и заслушивать отчет за его исполнением, остались бесконтрольными доходная часть бюджета, денежная эмиссия, собственность, а главное политика исполнительной власти во всех этих вопросах.

Таким образом, не только функции Счетной палаты, но прежде всего возможности Верховной Рады Украины в целом в сфере контроля за исполнением государственного бюджета Украины и использованием государственной собственности были фактически ликвидированы. Такая ситуация кардинально нарушила баланс между законодательной и исполнительной властью в сфере финансового контроля.

Проанализировав сложившуюся ситуацию в контроле за исполнением государственного бюджета, а также неоднозначное толкование редакции статьи 98 Конституции Украины законодатель принял решение о внесении изменения в ее формулировку. 15 января 2002 года Верховной Радой Украины была принята новая редакция упомянутой статьи. Она гласит: "Парламентский контроль за формированием и исполнением государственного бюджета Украины и местных бюджетов в части финансирования полномочий местных государственных администраций и делегированных местному самоуправлению полномочий органов исполнительной власти по доходам и расходам от имени Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата Украины".

Но борьба за необходимые ей полномочия не закончена. Президент Украины воспользовался своим правом вето в отношении этого закона. Хочу обратить Ваше внимание, что предложения этого вето писались в Министерстве финансов, органе подконтрольном Счетной палате. Конституционный Суд Украины недавно признал это вето конституционным. Понятно - это решение окончательное и обжалованию не подлежит. Однако, о сложности и неоднозначности, с правовой точки зрения, этой проблемы говорят особые мнения судей Конституционного Суда Украины Н. Савенка и В. Шаповала. Хочу также обратить Ваше внимание - никаких претензий Конституционный Суд Украины к новому содержанию статьи 98 не высказывал и не высказывает.

Необходимо отметить, что неурегулированность правового поля Счетной палаты не содействует улучшению взаимодействия между нею и Парламентом Украины. Непринятие новой редакции статьи 98 Конституции Украины, функционирование несовершенного, после решения Конституционного Суда Украины Закона Украины "О Счетной палате", неопределенность с принятием нормативного документа о создании региональных подразделений Счетной палаты - вот неполный перечень проблем, стоящих перед Счетной палатой, и решение которых зависит исключительно от Верховной Рады Украины.

Вялотекущий, безрезультатный процесс по принятию этих решений не может не тревожить. При безусловном понимании роли и места Счетной палаты в системе государственной власти Парламент по каким то ложно понятым политическим соображениям не решает эти вопросы и тем самым существенно снижает эффективность своей собственной контрольной функции.

Полагаю, что названные проблемы перезрели. Хочется надеяться, что в ближайшем будущем мы поздравим друг друга с их успешным разрешением.

2. Участие Счетной палаты в законотворческом процессе.

В соответствии со статьей 7 Закона Украины "О Счетной палате" к полномочиям Счетной палаты отнесено проведение экспертизы проектов государственного бюджета Украины, а также проектов законов и других нормативных актов, международных договоров Украины, общегосударственных программ и других документов, касающихся государственного бюджета и финансов Украины. Счетная палата также обязана в соответствии с указанной статьей проводить анализ и исследования нарушений и отклонений бюджетного процесса, подготовку и внесение в Верховную Раду Украины предложений относительно их устранения, а также усовершенствования бюджетного законодательства в целом. Статьей 30 Закона Украины "О Счетной палате" определено, что Счетная палата разрабатывает и подает Верховной Раде Украины предложения по усовершенствованию законодательных актов, регулирующих бюджетные, финансово-кредитные, гражданско-правовые и другие отношения.

При исполнении этих полномочий Счетной палатой выявляются факты нарушений бюджетного законодательства, а также вопросы, требующие законодательного урегулирования. Так, только в 2003 году Счетной палатой было подано 91 законодательное предложение к проектам законов Украины, которые касались государственного бюджета и финансов, а также правового регулирования деятельности Счетной палаты.

Это очень важная функция, особенно в период становления системы государственного финансового контроля страны. Счетная палата старается своими предложениями показать Парламенту свое видение путей улучшения финансово-бюджетного и денежно-кредитного законодательства.

В частности, в последние годы мы активно взаимодействуем с Верховным Советом Украины в деле создания эффективной и отвечающей мировым стандартам системы государственного финансового контроля. Только за последние два года Счетная палата дала более 20 заключений на проекты Законов Украины "О системе государственного финансового контроля", "О финансовом контроле в Украине", "О бюджетном контроле", "О контрольно-ревизионной службе" и другие. В своих выводах, Счетная палата основывается на  анализе результатов контроля.

На наш взгляд, эта робота не имеет обратной связи. Мы направляем свои предложения и часто, не знаем, приняты ли они во внимание в профильном комитете при обсуждении того или иного законопроекта. Неинформированость народных депутатов Украины о предложениях Счетной палаты негативно сказывается на качестве принимаемых законов и других нормативных актов. Например, в своих заключениях на проект новой редакции Закона Украины "О Государственной контрольно-ревизионной службе в Украине", Счетная палата неоднократно подчеркивала, что проект содержит нормы, которые не согласуются с Конституцией Украины, действующим законодательством и, на наш взгляд, безосновательно расширяют круг полномочий контрольно-ревизионной службы, которая таким образом, перебирает на себя часть функций Счетной палаты, иных органов финансового контроля. Законопроект до сих пор не снят с рассмотрения, а спорные положения пытаются "протащить" во втором чтении.

В связи с тем, что Счетная палата не является субъектом законодательной инициативы, она направляет свои предложения по усовершенствованию бюджетного законодательства соответствующим комитетам Верховной Рады с просьбой о внесении их в установленном порядке от имени народных депутатов Украины на рассмотрение Верховной Рады Украины. Некоторые их них учитываются при работе в комитетах, однако остальная часть народных депутатов Украины не имеет возможности ознакомиться с предложениями Счетной палаты в полном объеме. В связи с этим, мы считаем необходимым распространять среди народных депутатов Украины заключения Счетной палаты по законопроектам, касающимся бюджета и финансов.

Вопрос взаимодействия Верховной Рады Украины со Счетной палатой по вопросам осуществления Счетной палатой подготовки заключений и предложений к законопроектам, и необходимость доведения их к сведению народных депутатов Украины требует нормативного урегулирования в Регламенте Верховной Рады Украины, который принимался тогда, когда Счетной палаты не было и в помине.

3. Необходимость внесения изменений в Регламент Верховной Рады Украины по вопросам, касающимся Счетной палаты.

Регламент Верховной Рады Украины был принят в 1994 году, поэтому необходимо вносить изменения не только в новый законопроект, но и уже в действующий, чтобы Счетная палата нашла свое место в работе парламента и его комитетах.

На рассмотрение Верховной Рады Украины внесен народными депутатами Украины - членами комитета по вопросам Регламента, депутатской этики и организации роботы Верховной Рады Украины доработанный проект Закона Украины "О Регламенте Верховной Рады Украины", к которому Счетной палатой Украины внесено 31 замечание. Они касаются в частности: упрощения процедуры распространения в сессионном зале Верховной Рады Украины материалов Счетной палаты, обязательного рассмотрения профильными комитетами Верховной Рады Украины законодательных предложений, относительно изменений и дополнений к проектам законов по вопросам бюджета, поданных Счетной палатой; направление при необходимости заключений по законопроектах, которые предусматривают или обуславливают новые доходы и расходы государственного или местного бюджетов, экспертизы законопроектов, участия представителей Счетной палаты на заседаниях комитетов Верховной Рады Украины. Думаю, что взаимодействие было бы значительно эффективнее, если бы на обсуждение в профильных комитетах законопроектов, по которым Счетная палата направляла заключения, приглашался представитель Счетной палаты, а замечания и предложения Счетной палаты обязательно раздавались бы народным депутатам перед рассмотрением законопроектов в комитетах и на пленарном заседании Парламента. Надеюсь, что наши предложения найдут поддержку и взаимопонимание со стороны народных депутатов Украины.

4. Участие в работе комитетов Верховного Совета Украины.

Право Председателя Счетной палаты, его заместителей, Секретаря Счетной палаты, главных контролеров брать участие в заседаниях Верховной Рады Украины, его комитетов, временных специальных и других комиссий во время рассмотрения вопросов, которые касаются деятельности Счетной палаты, предусмотрено статьями 10 и 11 Закона Украины "О Счетной палате". Однако, на практике комитеты Верховной Рады Украины не всегда приглашают представителей Счетной палаты для участия в их заседаниях, что лишает Счетную палату возможности непосредственно доводить свое мнение по вопросам, отнесенным к ее компетенции на заседаниях комитетов Верховной Рады Украины.

Сейчас Счетная палата в основном работает с комитетом по вопросам бюджета, а на заседания других комитетов, к сожалению, представителей Счетной палаты приглашают от случая к случаю, хотя в большинстве случаев комитеты пользуются нашими материалами.

Участие в работе комитетов Верховной Рады Украины и ознакомление народных депутатов Украины с заключениями и предложениями Счетной палаты в полном объеме даст им возможность получить объективное, профессиональное мнение относительно законопроектов, которые влияют на доходную или расходную часть бюджета, что будет способствовать всестороннему обсуждению этих вопросов, а также более эффективному взаимодействию Верховной Рады Украины и Счетной палаты.

5. Реализация материалов Счетной палаты.

Согласно действующему законодательству Украины Счетная палата активно взаимодействует с Верховной Радой Украины на этапе исполнения государственного бюджета. Согласно части 2 статьи 22 Закона Украины "О Счетной палате" она, по установленной форме ежеквартально подает в Комитет Верховного Совета Украины по вопросам бюджета оперативный отчет о ходе исполнения Государственного бюджета Украины, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и проведении расходов в сравнении с показателями, утвержденными Законом Украины "О Государственном бюджете Украины". Приведенные данные изучаются профильным Комитетом и при необходимости кладутся в основу его рекомендаций Парламенту Украины для принятия соответствующих решений. Счетная палата обязательно осуществляет экспертизу проекта государственного бюджета, и свое заключение докладывает в Парламенте.

Еще более тесное сотрудничество осуществляется Верховной Радой Украины со Счетной палатой на этапе рассмотрения годового отчета Кабинета Министров Украины об исполнении Закона Украины "О Государственном бюджете Украины." После его получения Счетная палата в двухнедельный срок готовит свое заключение. Оценки и выводы Счетной палаты учитываются Комитетом при подготовке проекта решения Верховной Радой Украины по этому вопросу. Немаловажное значение в реальной оценке этого отчета имеет и доклад Председателя Счетной палаты на пленарном заседании Парламента. Таким образом, взаимодействие парламента и BOA Украины на этапе исполнения зако­нодательно урегулировано и активно осуществляется.

Вместе с тем существует ряд проблем.

Прежде всего, это механизм реализации результатов контрольных мероприятий. В соответствии с действующим законодательством Счетная палата информирует Верховную Раду Украины о результатах контроля, а также о выявленных нарушениях закона, ущербе, причиненном государству, причинах и условиях незаконного и неэффективного использования государственных ресурсов. На наш взгляд, эффективность реализации контрольных мероприятий была бы значительно выше, если бы отчеты Счетной палаты по результатам контрольных мероприятий, в ходе которых вскрыты существенные нарушения законодательства и просчеты в управлении ресурсами, рассматривались на заседаниях профильных Комитетов Верховной Рады Украины, а по наиболее актуальным из них - на заседаниях Парламента Украины, с обязательным заслушиванием руководителей министерств и ведомств, подвергшихся внешнему аудиту.

Такой механизм позволит принимать оперативные и эффективные решения по устранению недостатков.

Не меньше пользы принесла бы и координация усилий Верховной Рады Украины со Счетной палатой в сфере обеспечения гласности результатов контрольных мероприятий. Для реализации этого задания у нас есть соответствующие резервы. Например, полезным бы было открытие в газете "Голос Украины", на общенациональных телевизионных каналах рубрики: "Казна государства", которая информировала бы общественность о результатах работы Счетной палаты, эффективности и экономности использования денег налогоплательщиков. Думаю, такие шаги в сфере гласности принесли бы пользу обществу.

6. Взаимодействие в ходе планирования деятельности.

Не менее актуальным является взаимодействие между Парламентом и Счетной палатой при планировании контрольных мероприятий. Согласно статье 15 Закона Украины "О Счетной палате" её деятельность основывается на годовых и текущих планах. Планы формируются с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты и конкретных поручений Вер­ховной Рады Украины. В плане работы Счетной палаты обязательно учитываются исполнение обращения не менее одной трети конституционного состава Верховной Рады Украины. При формировании планов работы Счетной палаты учитывается обязательное рассмотрение обращений и предложений Президента Украины, Кабинета Министров Украины. Внеплановые мероприятия проводятся по решению Коллегии Счетной палаты на основе постановлений или протокольных поручений Верховной Рады Украины, обращений комитетов Парламента, запросов народных депутатов Украины.

Учет интересов названых органов государственной власти должен быть разумным. Главное в этой сфере - это соблюдение принципа независимости Счетной палаты как высшего органа аудита государственных финансов страны. Вместе с тем, Счетная палата должна уделять серьезное внимание этим обращениям и рассматривать возможность их включения в планы работы.

Поднятые в моем выступлении проблемы можно решить в том случае, если будет политическая воля и желание усовершенствовать методы контроля и взаимодействия.

Предложения Счетной палаты:

1. При рассмотрении и принятии Закона Украины ''О Регламенте Верховной Рады Украины" предусмотреть правовые нормы относительно взаимодействия Верховной Рады Украины и ее Комитетов со Счетной палатой Украины при осуществлении законодательной и контрольной деятельности в вопросах государственных финансов и собственности.

2. Аппарату Верховной Рады Украины разработать действенный механизм взаимодействия и обеспечить постоянную связь Счетной палаты с Комитетами Верховной Рады Украины и народными депутатами Украины.