Регулярні звіти про доходи і видатки Державного
бюджету України мають бути оприлюднені.

Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням
коштів до Державного бюджету України та їх використанням
здійснює Рахункова палата.

Конституція України (статті 95 і 98)

ПРО РЕЗУЛЬТАТИ АНАЛІЗУ ФОРМУВАННЯ ТА ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ ПЕНСІЙНОГО ФОНДУ УКРАЇНИ

КИЇВ 2010

Бюлетень підготовлено за матеріалами Звіту про результати аналізу формування та виконання бюджету Пенсійного фонду України. - Київ: Рахункова палата України, 2010.

Відповідальні за випуск:

головний контролер - директор департаменту
з питань соціальної політики
Вітковська Л.В.

начальник управління стандартів,
аналітики та розвитку Шах Г.А.

© Рахункова палата України.
Матеріал офіційний.
При використанні посилання на Рахункову палату обов'язкове.

З м і с т

вступ

1. Нормативно-правове забезпечення формування та виконання бюджету Пенсійного фонду України

2. Організаційне забезпечення формування і виконання бюджету Пенсійного фонду України

3. Загальна характеристика бюджету Пенсійного фонду, формування його доходної частини

3.1. Власні доходи Пенсійного фонду України

3.2. Кошти державного бюджету

3.3. Кошти цільових фондів

4. Видатки Пенсійного фонду України.

4.1. Видатки за рахунок коштів державного бюджету

4.2. Видатки за рахунок власних коштів Пенсійного фонду України

4.2.1. Видатки на виплату пенсій та допомо

4.2.2. Адміністративно-управлінські видатки

Висновки

ВСТУП

Стаття 46 Конституції України гарантує громадянам право на соціальний захист щодо отримання пенсії на рівні, не нижчому від прожиткового мінімуму, встановленого законом, якщо вона є основним джерелом його існування.

Побудова ринкової економіки в Україні, демографічні процеси, пов'язані зі старінням населення, виявили неспроможність солідарної системи державного пенсійного страхування забезпечити гідні пенсійні виплати громадянам. Тому створення системи трирівневого пенсійного забезпечення, передбаченої Законом України від 09.07.2003 № 1058 «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 1058), що набрав чинності з 01.01.2004, є першочерговим завданням для органів виконавчої влади у реформуванні соціальної сфери. Одночасно виконавча влада не скористалася періодом сталого економічного розвитку попередніх років для запровадження такої системи.

Впродовж 2006 - 2007 років та на початку 2008 року складалися сприятливі економічні умови для впровадження трирівневої пенсійної системи в Україні. Так, зростання реального внутрішнього валового продукту в середньому на рік перевищувало 7 відс.¹, а реальної заробітної плати - 14 відсотків.

¹Дані Державного комітету статистики України.

На даний час проведення пенсійної реформи призупинено. Стратегія розвитку пенсійної системи, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.12.2005 № 525-р, яка передбачала забезпечення створення умов для фінансової стабільності та збалансованості пенсійної системи, залишилася нереалізованою і втратила чинність після прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.10.2009 № 1224-р, яким схвалено проект Концепції подальшого проведення пенсійної реформи в Україні. Етапи реалізації пенсійної реформи у Концепції були перенесені з 2009 року на 2017 рік, а більшість її положень дублюють напрями скасованої Стратегії.

Заходи, що здійснювалися в Україні впродовж останніх років для збереження і розширення трудоресурсного потенціалу як основи розвитку загальноекономічних процесів суспільства і базового потенціалу для забезпечення та збалансованості бюджету Пенсійного фонду, були неефективними.

Процеси, що характеризують фінансове становище Пенсійного фонду за останні роки, свідчать про залежність його бюджету від дотацій з державного бюджету, яка щороку прогресує.

Невиважена фіскальна політика в умовах фінансової кризи, обумовлена додатковим навантаженням на роботодавців за рахунок стягнення податків і зборів раніше визначених законодавством термінів, значні обсяги неповерненого з бюджету податку на додану вартість², фактична зупинка з 2008 року кредитування банками виробничого сектору економіки призвели до спаду виробництва, дефіциту обігових коштів у роботодавців, негативно позначилися на процесах у соціально-трудовій сфері, легалізації зайнятості та оплати праці, скороченні робочих місць, а відповідно, і на рівні надходжень страхових внесків до Пенсійного фонду та збалансованості його бюджету.

²Станом на 01.01.2010 борг державного бюджету роботодавцям з повернення ПДВ становив 21,8 млрд. грн., переплати роботодавців з податків та зборів досягли 12,7 млрд. грн., ЛІГА БізнесІнформ, 16.01.2010.

1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФОРМУВАННЯ ТА ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ ПЕНСІЙНОГО ФОНДУ УКРАЇНИ

Бюджет Пенсійного фонду відповідно до ст. 71 Закону № 1058 - план утворення і використання цільового страхового фонду, що формується за рахунок страхових внесків до солідарної системи та надходжень з інших джерел, визначених цим Законом. Згідно з п.12 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058 у період до перетворення Пенсійного фонду в неприбуткову самоврядну організацію його бюджет затверджується Кабінетом Міністрів України.

До джерел формування коштів Пенсійного фонду ст. 72 Закону № 1058 віднесено, зокрема, страхові внески, кошти державного бюджету та державних цільових фондів, що перераховуються до Пенсійного фонду, суми фінансових та адміністративних санкцій, застосованих за порушення встановленого порядку нарахування, обчислення і сплати страхових внесків і використання коштів Пенсійного фонду, а також добровільні внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування.

Напрями використання коштів Пенсійного фонду визначені ст. 73 Закону № 1058 і включають виплату пенсій у солідарній системі; надання соціальних послуг, передбачених цим Законом; оплату послуг з виплати та доставки пенсій та формування резерву коштів Пенсійного фонду; фінансування адміністративних витрат, пов'язаних з виконанням функцій, покладених на органи Пенсійного фонду.

У разі виникнення дефіциту коштів Пенсійного фонду для фінансування виплати пенсій у солідарній системі (перевищення видатків над доходами), для забезпечення виплати пенсій у розмірі, передбаченому ст. 28 Закону № 1058, тобто в мінімальному, такий дефіцит, відповідно до ст. 113 Закону № 1058, покривається за рахунок коштів державного бюджету. Одночасно у разі недостатності виділених з державного бюджету коштів за бюджетними програмами, пов'язаними з розмежуванням джерел виплати пенсій між державним бюджетом та Пенсійним фондом, пенсії, визначені законодавством для відповідних категорій громадян, згідно з абзацом другим частини третьої ст. 113 Закону № 1058, виплачуються в повному обсязі за рахунок власних надходжень Пенсійного фонду. Отже, відповідно до Закону № 1058,держава гарантує отримання застрахованими особами пенсій лише в мінімальному розмірі.

У зв'язку з виникненням тимчасових касових розривів Кабінет Міністрів України постановою від 02.11.2004 № 1477 дозволив Державному казначейству надавати Пенсійному фонду на договірних умовах безвідсоткові позики за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку на умовах повернення в межах бюджетного року. Надання Пенсійному фонду бюджетних позичок визначається законом про державний бюджет на відповідний рік. Водночас Бюджетний кодекс України не передбачає норм щодо надання Пенсійному фонду таких позичок з єдиного казначейського рахунку.

• Порядки щодо планування, затвердження та виконання бюджету Пенсійного фонду є недосконалими.

У 2009 році Пенсійний фонд керувався Порядком розроблення, затвердження та виконання бюджету Пенсійного фонду, затвердженим постановою правління Пенсійного фонду від 30.08.2006 № 12-5 (далі - Порядок № 12-5) згідно з вимогами частини четвертої ст. 71 Закону № 1058. Відповідно до Порядку № 12-5, доходи бюджету Пенсійного фонду залежно від джерел надходження та напрямів використання поділяються на власні кошти Пенсійного фонду, кошти державного бюджету, кошти державних цільових фондів. Аналогічно класифікуються і видатки бюджету Пенсійного фонду.

Порядок № 12-5 є недосконалим, оскільки не визначає норм щодо порядку включення до бюджету Пенсійного фонду залишку коштів на початок планового року, механізму застосування показників, що використовуються при розрахунках статей доходів та видатків бюджету, переліку документів, що затверджуються та виконуються в процесі його виконання.

Недосконалість окремих норм Порядку № 12-5 дала змогу Пенсійному фонду при розрахунках проекту бюджету маніпулювати його показниками. Зокрема, при плануванні застосовувалися показники за різні звітні періоди. Так, наприклад, кількість одержувачів пенсійних виплат і платників страхових внесків бралась довільно (станом або на 01.07.2008, або на 01.01.2009), у деяких випадках застосовувалися прогнозні показники.

Зазначене призвело до завищення (заниження) окремих статей бюджету Пенсійного фонду та надало можливість занизити реальні обсяги його дефіциту.

З 12.10.2009 набрав чинності новий Порядок розроблення, затвердження та виконання бюджету Пенсійного фонду України, затверджений постановою правління Пенсійного фонду від 31.08.2009 № 21-2 (далі - Порядок № 21-2), який визначав лише перелік документів, що складаються в процесі розроблення і виконання бюджету Пенсійного фонду. Водночас інші недоліки, що мали місце в Порядку № 12-5, залишилися неврегульованими³.

³Порядком передбачено складання помісячного розпису доходів і видатків бюджету в розрізі основних статей, помісячного розпису власних доходів бюджету за джерелами надходжень, визначено порядок формування показників бюджету.

• Пенсійне забезпечення на сьогодні регулюється Конституцією України, міжнародними договорами (угодами) з 21 країною та 28 законодавчими актами України.

Довідково. Зокрема, ними визначається пенсійний вік, при досягненні якого особа має право на отримання пенсійних виплат; види пенсійного забезпечення; умови участі в пенсійній системі чи її рівнях; джерела формування коштів, що спрямовуються на пенсійне забезпечення; умови, норми та порядок пенсійного забезпечення, а також організація та порядок управління в цій системі.

За рахунок коштів Пенсійного фонду в солідарній системі, згідно зі ст. 9 Закону № 1058, призначаються такі пенсійні виплати: пенсія за віком, по інвалідності внаслідок загального захворювання, у зв'язку з втратою годувальника. Особі, яка має одночасно право на різні види пенсії, призначається одна із пенсій за її вибором (ст. 10 Закону № 1058).

Довідково. Для окремих категорій громадян спеціальними законами встановлені умови, норми і порядок їх пенсійного забезпечення, що відрізняються від загальнообов'язкового державного пенсійного страхування.

Починаючи з 2005 року ст. 28 Закону № 1058 громадянам гарантовано отримання за рахунок коштів Пенсійного фонду мінімальної пенсії за віком у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, і доплату до пенсій за понаднормативний стаж. Проте не було підвищено заробітної плати до рівня, який забезпечував би збереження співвідношення між обчисленими на її основі пенсіями. Таким чином, вищезазначені норми Закону № 1058 зрівняли і розміри пенсій, насамперед середньооплачуваних категорій осіб.

Відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та внесення змін до деяких законодавчих актів України», у 2008 році було проведено осучаснення розмірів пенсій. Водночас такі перерахунки мали разовий характер, оскільки проводилися без унесення змін до Закону № 1058.

Однак уже в 2009 році, за діючих умов призначення пенсій, визначених Законом № 1058, диспропорції у розмірах пенсій, призначених у минулі роки, відновилися.

Таким чином, незважаючи на те що за останні роки у законодавстві з пенсійного забезпечення відбулися певні зміни, спрямовані на врегулювання правових прогалин у процесі формування і виконання бюджету Пенсійного фонду, воно залишається неуніфікованим, неприведеним у відповідність з принципами, передбаченими Законом № 1058, та нестабільним.

Пенсійним фондом і Мінфіном не забезпечено належного нормативно-правового врегулювання порядку формування та виконання бюджету Пенсійного фонду, що створило умови для маніпулювання у 2009 році показниками його бюджету.

2. ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФОРМУВАННЯ І ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ ПЕНСІЙНОГО ФОНДУ УКРАЇНИ

Управління системою загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, відповідно до абзацу першого частини першої статей 58 та 59 Закону № 1058, покладено на Пенсійний фонд, який у складі його органів управління здійснює керівництво та управління солідарною системою, провадить збір, акумуляцію та облік страхових внесків, призначає пенсії та готує документи для її виплати, забезпечує своєчасне і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій, допомоги на поховання, здійснює контроль за цільовим використанням коштів Пенсійного фонду та здійснює інші функції, передбачені цим Законом.

На сьогодні Пенсійний фонд діє як центральний орган виконавчої влади на підставі норм Закону № 1058 та положень про Пенсійний фонд, затверджених Указом Президента України від 01.03.2001 № 121/2001 та постановою Кабінету Міністрів України від 24.10.2007 № 1261 (далі - Положення № 1261).

Змінами, внесеними Законом України від 31.10.2008 № 639 до розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058, перетворення Пенсійного фонду в самоврядну організацію відкладено на невизначений термін - до прийняття окремого спеціального закону. Це стало одним із факторів затримки реформування системи пенсійного забезпечення.

Державне регулювання та нагляд за дотриманням норм Закону № 1058 в частині призначення (перерахунку) і виплати пенсій у солідарній системі, відповідно до частини другої ст. 103 Закону № 1058, здійснює Мінпраці і його територіальні органи шляхом проведення перевірок згідно з Порядком, затвердженим наказом Мінпраці від 10.01.2007 № 4. Відповідно до Положення, Мінпраці забезпечує взаємодію Пенсійного фонду з фондами загальнообов'язкового державного соціального страхування та контроль за виконанням Пенсійним фондом його функцій.

Кабінетом Міністрів України через Міністра праці та соціальної політики спрямовується і координується діяльність Пенсійного фонду.

Механізм руху пенсійних коштів визначено спільним листом Державного казначейства, Пенсійного фонду та ВАТ «Ощадбанк» від 03.11.2004 № 01-04/9682/10667/242 (далі - Механізм руху пенсійних коштів).

Довідково. Цей Механізм передбачає відкриття Пенсійним фондом у Державному казначействі доходного рахунку з обліку надходжень страхових внесків, інших платежів і короткотривале їх акумулювання та видаткового - для фінансування пенсій та інших витрат; дозволяє Державному казначейству в оперативному порядку здійснювати списання сум бюджетних позичок, а також забезпечує повернення перерозподілених Пенсійним фондом залишків на рахунки його територіальних органів, відкритих в установах ВАТ «Ощадбанк».

У 2009 році Пенсійний фонд виступав відповідальним виконавцем за бюджетними програмами за КПКВК 3513020 «Дотація Пенсійному фонду на пенсійне забезпечення військовослужбовців, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами» іКПКВК 3513050 «Покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду України для виплати пенсій», призначеними на реалізацію державних соціальних зобов'язань у сфері пенсійного забезпечення громадян, головним розпорядником коштів яких визначено Мінфін.

Крім того, Пенсійний фонд отримував бюджетні кошти за КПКВК 1301200 «Пенсійне забезпечення працівників, зайнятих повний робочий день на підземних роботах, та членів їх сімей» та КПКВК 2801540 «Компенсація Пенсійному фонду втрат від застосування платниками фіксованого с/г податку спеціальної ставки по сплаті збору», головними розпорядниками яких є Мінвуглепром та Мінагрополітики. Ця схема не узгоджується зі ст. 87 Бюджетного кодексу України.

• Виконання бюджету Пенсійного фонду у 2008-2009 роках супроводжувалося прийняттям Кабінетом Міністрів Україниуправлінських рішень, які порушували норми Закону № 1058та поглибили його розбалансування. Зокрема:
• > впродовж 2008-2009 років у порушення статей 9 і 73 Закону № 1058Урядом приймалися постанови, які підвищували мінімальні пенсійні виплати понад розміри, встановлені ст. 28 Закону № 1058, що зумовило додаткове навантаження на власні кошти Пенсійного фонду в сумі 4,1 млрд. гривень.

У 2008 році постановою Кабінету Міністрів України від 16.07.2008 № 654 «Про підвищення рівня пенсійного забезпечення громадян» (далі - Постанова № 654) збільшено з 01.07.2008 розмір мінімальної пенсійної виплати понад розмір, встановлений ст. 28 Закону № 1058, на 62 грн., а з 01.10.2008 - на 46 грн., а також збільшено максимальний розмір доплати за кожен рік понаднормативного стажу роботи.

З квітня 2009 року Кабінет Міністрів України, замість виконання вимог, визначених п.3 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», щодо внесення до 01.05.2009 на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік» за результатами виконання державного бюджету в січні - квітні 2009 року, в якому мали бути б визначені розміри прожиткового мінімуму, постановою від 11.03.2009 № 198 «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян» (далі - Постанова № 198) встановив щоквартальне підвищення мінімальної пенсійної виплатипонад розмір, встановлений ст. 28 Закону № 1058.

На здійснення підвищень і доплат до пенсій Пенсійним фондом спрямовано додатково, згідно з Постановою № 654, 3,3 млрд. грн.власних коштів, згідно з Постановою № 198 - 0,8 млрд. гривень.

Законодавче врегулювання підвищення розмірів пенсій відбулося лише з прийняттям Закону України від 20.10.2009 № 1646 «Про встановлення прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати» (далі - Закон № 1646). Розмір прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, з прийняттям Закону № 1646 з 01.11.2009 становив 573 гривні⁴.

⁴Відповідні зміни внесені Законом України від 06.11.2009 № 1715 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік» шляхом доповнення ст. 54 цього Закону частиною другою.

Порядок проведення перерахунків пенсій з 01.11.2009 визначено постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2009 № 1252 «Про недопущення зменшення розмірів пенсій та соціальних виплат, врегулювання окремих питань у зв'язку з прийняттям Закону України від 6 листопада 2009 р. «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік» (далі - Постанова № 1252).

З урахуванням змін у чинному законодавстві законодавчо встановлений мінімальний розмір пенсії з 01.11.2009 зріс на 75 грн. (з 498 грн. до 573 гривень). Водночас пенсіонери фактично не відчули істотного підвищення розмірів пенсій. Розміри мінімальних пенсійних виплат з урахуванням підвищень, запроваджених Постановою № 198, фактично зросли з 572,4 грн. до 573 грн., або лише на 60 коп., а максимальний розмір доплат за кожен рік понаднормативного стажу - лише на 29 копійок.

Після перерахунків пенсій, що здійснювалися з 01.11.2009 у зв'язку зі зміною прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, більші розміри доплат до пенсій отримали особи, у яких основний розмір пенсій за віком був меншим за її мінімальний розмір, встановлений Законом № 1058, решта пенсіонерів отримали лише незначні доплати.

Водночас з прийняттям Постанови № 1252 Уряд знову в порушення норм Закону № 1058 підвищив пенсійні виплати.

Так, Постановою № 1252 збережено доплату до пенсій у розмірі 28,4 грн., запроваджену з 01.10.2009 Постановою № 198, яка надавалася непрацюючим пенсіонерам понад мінімальний розмір, встановлений ст. 28 Закону № 1058, та не залежала від розміру пенсій. На кінець 2009 року мінімальний розмір пенсійної виплати становив 601,4 гривні.

На виконання п. 8 Постанови № 1252 Пенсійний фонд за факсимільним підписом Голови правління О.Б.Зарудного надіслав 11300000 пенсіонерів персоніфіковані безконвертні повідомлення про перерахунок пенсій. На виготовлення і доставку цих повідомлень, згідно з договором від 08.12.2009 № 732, укладеним Пенсійним фондом з ТОВ «Український мейлінговий центр», використано 17 млн. гривень. Зазначені повідомлення містили крім інформації про перерахунки пенсій агітацію на користь одного з кандидатів на пост Президента України.

Довідково. Вартість одного повідомлення становила 1,5 грн., що на 32,7 відс. більше вартості повідомлень, виготовлених у 2008 році. У структурі вартості 53,3 відс. становили витрати на відправлення документів, 32,4 відс. - сировина та матеріали.

Отже, Пенсійним фондом в умовах дефіциту його бюджету неефективно використано власні кошти в сумі 17 млн. грн., які могли бути спрямовані на виплату пенсій;

• > у порушення норм Закону № 1646 та Закону № 1058, відповідно до змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2009 № 1375 до Постанови № 1252, Урядом, замість підвищення з 01.01.2010 мінімального розміру пенсій та допомог, їх розміри залишені на рівні грудня 2009 року.

Водночас, відповідно до норм Закону № 1646 та ст. 28 Закону № 1058, мінімальний розмір пенсії за віком з 01.01.2010 має становити 695 грн., що на93,6 грн. більше порівняно з пенсійними виплатами грудня 2009 року. Зазначене призвело до порушення прав пенсіонерів та зменшення їх пенсійних виплат у січні - лютому 2010 року майже на 15 відсотків;

• > у порушення п. 6 ст. 19 і п. 6 ст. 20 Закону № 1058, ст. 25 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», частини другої ст. 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» протокольним рішенням Уряду від 23.07.2009 № 48 відстрочено майже на 3 місяці сплату страхових внесків до Пенсійного фонду державними вугледобувними підприємствами. Як наслідок, за цей період Пенсійним фондом недоотримано платежів на суму 1 млрд. 108,2 млн. гривень.

Довідково. Протокольним дорученням від 23.07.2009 № 48 Уряд зобов'язав Мінвуглепром, Державне казначейство, ДПАУ і Пенсійний фонд з метою недопущення заборгованості з виплати заробітної плати шахтарям забезпечити першочергове спрямування коштів, що виділяються з державного бюджету, та коштів, отриманих від реалізації вугілля, виключно на виплату заробітної платипрацівникам вугледобувних підприємств зі сплатою протягом жовтня-листопада 2009 рокунарахованих податків та платежів до Пенсійного фонду та інших соціальних фондів.

• Мінпраці не забезпечено належного виконання функцій щодо організації та координації роботи з підготовки проектів нормативно-правових актів з питань пенсійної реформи, сприяння запровадженню та розвитку багаторівневої пенсійної системи, що відстрочило на невизначений термін реформування системи пенсійного забезпечення.
• Пенсійним фондом не забезпечено обгрунтованого планування показників бюджету Пенсійного фонду, не вжито своєчасних заходів нормативно-правового та організаційного забезпечення, спрямованих на фінансову стабілізацію Пенсійного фонду та оптимізацію управлінських видатків за рахунок власних коштів фонду, не забезпечено належної організації обліку та звітності про виконання його бюджету. Зокрема:
• > при формуванні бюджету Пенсійного фонду не забезпечено обгрунтованого планування страхових внесків, що дало змогу приховати обсяги його дефіциту більш як на 11 млрд. гривень.

Розрахунки страхових внесків здійснювалися Пенсійним фондом виходячи з фонду оплати праці, запланованого Мінекономіки на 2009 рік (313 млрд. грн.) та скорегованого до 304,7 млрд. грн.,на суму, що перевищує максимальну величину, з якої справляються страхові внески до Пенсійного фонду. Водночас у порушення норм Порядку№ 12-5 не враховувалися показники 2008 року. Фактичні витрати на оплату праці, на які нараховувалися страхові внески у 2008 році, становили 94,6 відс. загальних витрат на оплату праці, а у 2009 році цей показник заплановано на рівні 97,4 відс., або на 2,8 відс. більше.

За оперативними даними Пенсійного фонду, фактичні витрати на оплату праці, на які нараховувалися страхові внески, у 2009 році становили 283,2 млрд. грн., що становить 94,1 відс. загальних витрат на оплату праці (301,1 млрд. гривень). Як наслідок, планові показники з надходження страхових внесків завищено більш як на 8,5 млрд. гривень;

• > необгрунтовано завищено на 2,9 млрд.грн. надходження страхових внесків від суб'єктів підприємницької діяльності (СПД) - фізичних осіб, які обрали спрощену систему оподаткування, що планувалося отримати від єдиного податку за умови запровадження спрощеної добровільної участі в солідарній системі громадян України, які працюють за її межами. У розрахунках за основу брався показник кількості платників - 1539300 осіб, та щомісячного середнього розміру внеску - 208,85 гривень. Фактичні дані про обсяги надходжень відповідно до Постанови № 236 у Пенсійному фонді відсутні;
• > не забезпечено разом з Мінфіном нормативно-правового врегулювання порядку використання коштів загального фонду державного бюджету за КПКВК 3513020 «Дотація Пенсійному фонду України на пенсійне забезпечення військовослужбовців, виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами», що унеможливлює об'єктивне визначення реальної потреби в дотаціях з державного бюджету на різні пенсійні програми, а також створює умови для використання коштів зазначеної дотації за іншими напрямами. Як наслідок, у 2008 році кошти у сумі 5,2 млрд. грн. за бюджетною програмою за КПКВК 3513020 були спрямовані на покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду;
• > не вжито заходів щодо приведення бухгалтерського обліку та звітності Пенсійного фонду у відповідність з міжнародними стандартами, як це було передбачено п. 3.4 Плану заходів, затвердженого постановою правління Пенсійного фонду від 12.04.2006 №4-5 на виконання Стратегії розвитку пенсійної системи;
• > не запроваджено належної організації обліку та звітності про виконання бюджету Пенсійного фонду, а саме:

• - не забезпечено прозорого обліку доходів та видатків бюджету Пенсійного фонду за їх джерелами.

  Зокрема, у звітності Пенсійного фонду надходження сум страхових внесків, що, згідно з розділом XV «Прикінцеві положення» № 1058, сплачуються державою в особі управлінь праці та соціального захисту населення, військових частин, Мінагрополітики та Мінфіну за рахунок коштів державного бюджету (КПКВК 3513020, КПКВК 2801540), але надалі спрямовуються на здійснення власних видатків,п ередбачених Законом № 1058, відображаються як надходження та видатки державного бюджету. Одночасно суми надходжень за КПКВК 2801540(626,2 млн. грн.) впливають на зменшення загального обсягу видатків, що здійснюються за рахунок власних надходжень;

  - у жодній із форм звітності Пенсійного фонду не відображаються окремо власні видатки Пенсійного фонду, що спрямовуються на виплату пільгових пенсій (списки № 1 та № 2)⁵, а їх суми включаються до складу видатків на виплату пенсій і допомоги за декількома позиціями, відокремити які неможливо. Зазначене унеможливлює визначення суми втрат Пенсійного фонду в ліквідованих підприємствах;

  ⁵Постанова Кабінету Міністрів України від 16.01.2003 № 36 «Про затвердження списків виробництв, робіт, професій, посад і показників, зайнятість в яких дає право на пенсію за віком на пільгових умовах».

  - не унормовано порядку складання відомчої звітності за видатками, що унеможливлює проведення поточного (щомісячного) аналізу та контролю за використанням коштів, ускладнює обгрунтоване планування бюджету;

• > недосконалість програмного забезпечення електронної бази одержувачів пенсій, відсутність постійного правового контролю з боку територіальних органів Пенсійного фонду призводять до порушень при призначенні і перерахунку пенсій. За даними Мінпраці, у І півріччі 2009 року було охоплено перевірками 95,1 відс. призначених та 73,4 відс. перерахованих пенсій. Внаслідок порушень, допущених при призначенні та перерахунку пенсій за 4336 пенсійними справами, переплати становили 290,2 тис. грн., а недоплати - 408 тис. гривень;
• > не забезпечено належної організації внутрішнього контролю за виконанням бюджету Пенсійного фонду. Результати вибіркового аналізу матеріалів комплексних ревізій у 2009 році показали, що в більшості випадків ці ревізії мали формальний характер, не містили аналізу виконання показників бюджету головних управлінь за джерелами надходжень і напрямами використання, кількості випадків порушень законодавства та фактів неефективного використання коштів.

Делегування Мінфіном Пенсійному фонду права підпису розподілів відкритих асигнувань загального та спеціального фондів державного бюджету у 2009 році за КПКВК 3513020 та КПКВК 3513050 не узгоджується з бюджетним законодавством та фактично послабило контроль за використанням бюджетних коштів.

Таким чином, Мінпраці та Пенсійний фонд не здійснили у 2009 році належного організаційного забезпечення формування та виконання бюджету Пенсійного фонду та ефективного управління системою загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, що поглибило процес розбалансування бюджету Пенсійного фонду. У 2009 році Пенсійним фондом при формуванні бюджету приховано понад 11 млрд. грн. його дефіциту.

Кабінет Міністрів України у 2008-2009 роках у порушення статей 9 та 73 Закону № 1058 приймав рішення про підвищення мінімальної пенсійної виплати понад розміри, встановлені ст. 28 Закону № 1058, що зумовило додаткове навантаження на власні кошти Пенсійного фонду в сумі 4,1 млрд. гривень.

3. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТУ ПЕНСІЙНОГО ФОНДУ, ФОРМУВАННЯ ЙОГО ДОХОДНОЇ ЧАСТИНИ

Порушення принципів економічної залежності видатків споживання від отриманих доходів та внутрішнього валового продукту (ВВП) при формуванні бюджету Пенсійного фонду зумовило значні обсяги його дефіциту та спричинило суттєву зміну структури доходів і видатків бюджету Пенсійного фонду.

Аналіз динаміки ВВП, показників бюджету Пенсійного фонду та фонду оплати праці за 2006 - 2009 роки свідчить про випереджаючі темпи зростання видатків Пенсійного фонду порівняно з ростом ВВП та фонду оплати праці. Динаміка номінального ВВП, фонду оплати праці, доходів і видатків Пенсійного фонду за 2006-2009 роки наведена в таблиці 1.

Таблиця 1

Динаміка номінального ВВП, фонду оплати праці, доходів і видатків Пенсійного фонду України за 2006- 2009 роки

* Прогноз на 2009 рік.
** Без урахування сум позичок.

Згідно з даними, наведеними в таблиці, у 2008 році темпи зростання видатків Пенсійного фонду випереджали темпи зростання ВВП та фонду оплати праці більш як на 18,6 відс., темпи зростання його доходів - на 8,9 відсотка.

Довідково. У 2008 році видатки порівняно з попереднім роком зросли на 50,4 відс., а доходи лише на 41,5 відс.; у 2009 році прогнозувалося зростання видатків на 10,1 відс., а доходів (без урахування коштів на покриття дефіциту) лише на 3,4 відсотка.

У структурі надходжень до бюджету Пенсійного фонду частка коштів державного бюджету впродовж 2006-2008 років зросла з 24,2 відс. до 32,4 відс.; впродовж 2009 року - в 1,2 раза і на кінець року становила 39,8 відсотка⁶.

⁶За підсумками І півріччя 2009 року бюджет Пенсійного фонду наповнено за рахунок коштів державного бюджету на 46,1 відс., за рахунок власних доходів - на 53,9 відс.; за підсумками 9 місяців - на 45,8 відс. і на 54,1 відс. відповідно.

За таких умов порушується принцип загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, визначений ст. 7 Закону № 1058, щодо обов'язкового фінансування за рахунок коштів Пенсійного фонду витрат, пов'язаних з виплатою пенсій і наданням соціальних послуг в обсягах, передбачених Законом № 1058, та відкладаються на невизначений термін перетворення Пенсійного фонду в самоврядну, самоокупну організацію.

Порівняльний аналіз співвідношення доходів і видатків Пенсійного фонду (без урахування обсягів бюджетних позичок) свідчить про зростання диспропорцій між видатками Пенсійного фонду та його доходами з 4,8 відс. у 2008 році до 11,6 відс. у 2009 році.

Динаміку доходів і видатків бюджету Пенсійного фонду за 2006-2009 роки наведено в діаграмі 1.

Діаграма 1. Динаміка доходів і видатків Пенсійного фонду України
за 2006- 2009 роки

У 2009 році обсяги доходів і видатків бюджету Пенсійного фонду у співвідношенні до загальних обсягів доходів і видатків Державного бюджету України досягли 66 та 60 відс. відповідно.

Враховуючи значні обсяги доходів і видатків бюджету Пенсійного фонду та його зростаючу залежність від коштів державного бюджету, затвердження бюджету Пенсійного фонду повинно здійснюватися не постановою Уряду, а відповідним законом, що посилить контроль за ефективністю використання коштів на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування.

Бюджет Пенсійного фонду на 2009 рік затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2009 № 235, тобто через два місяці після початку бюджетного року, за доходами в сумі 151,1 млрд. грн. (з урахуванням залишку коштів на початок року в сумі 3,5 млрд. грн.), за видатками - в сумі 164,2 млрд. грн., тобто з дефіцитом 13,1 млрд. грн., покриття якого, згідно із Законом України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», повинно здійснюватись за рахунок коштів державного бюджету. Зазначене не узгоджується зі ст. 113 Закону № 1058, якою встановлено, що за рахунок коштів державного бюджету здійснюється покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду лише на виплату пенсій у мінімальному розмірі, а не загального його обсягу.

Довідково. Розрахунки показників бюджету здійснювалися Пенсійним фондом виходячи з основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на 2009 рік, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2008 № 799, якими передбачалося зростання у 2009 році порівняно з попереднім роком на 10,2 відс. ВВП (1046,5 млрд. грн.) та на 7,8 відс. ФОП (313 млрд. гривень).

Мінекономіки при плануванні фонду оплати праці на 2009 рік в обсязі 313 млрд. грн. не було враховано загальних тенденцій економічного спаду виробництва, що розпочався у 2008 році, пов'язаної з ним динаміки зменшення чисельності штатних працівників та відсутності економічних підстав для суттєвого зростання заробітної плати. Як наслідок, розрахунки надходжень страхових внесків на 2009 рік здійснювалися Пенсійним фондом на підставі необгрунтовано завищеного фонду оплати праці.

Довідково. Реальний ВВП знизився за 2009 рік на 15 відсотків. Середньооблікова чисельність штатних працівників у 2008 році зменшилася на 460000 осіб, упродовж 9 місяців 2009 року - більш як на 730000 осіб.

Стан виконання бюджету Пенсійного фонду за доходами у 2009 році наведено в таблиці 2.

Таблиця 2

Стан виконання бюджету Пенсійного фонду України за доходами
у 2009 році

(млн. грн.)

Згідно з даними, наведеними в таблиці, за 9 місяців 2009 року бюджет Пенсійного фонду за усіма джерелами з урахуванням залишку наповнено на 68,3 відс., за 2009 рік - на 92,5 відсотка⁷.

⁷За джерелами надходжень відсоток виконання коливався від 6,5 відс. щодо коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття до 105,5 відс. щодо коштів державного бюджету на покриття дефіциту.

Структура доходів бюджету Пенсійного фонду за 2009 рік свідчить, що:

- 89,7 відс. становлять надходження, які передбачалися бюджетом. При цьому у їх структурі частка власних доходів Пенсійного фонду становила 67,2 відс. порівняно з 71,1 відс. у 2008 році; коштів державного бюджету - 32,9 відс. порівняно з 28,9 відс. відповідно; коштів цільових фондів - менше одного відсотка;

- 10,3 відс. суми непогашених бюджетних позичок 2009 року на покриття тимчасових касових розривів, що надавалися Пенсійному фонду згідно зі ст. 58 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік».

Започаткований з прийняттям Закону № 1058 механізм погашення тимчасових касових розривів з кожним роком поглиблюється. Обсяги позичок, які залучаються з єдиного казначейського рахунку на договірній основі для забезпечення виплати пенсій, постійно зростають. Так, у 2007 році Пенсійним фондом залучено 15,4 млрд. грн. бюджетних позичок, на кінець року не погашено 2,4 млрд. грн., або 15,7 відс. залучених коштів; у 2008 році, відповідно, залучено 22,5 млрд. грн., не погашено 6 млрд. грн., або 26,8 відсотка. Порівняно з 2007 роком залишок непогашених позик зріс у 2,5 раза.

Залучення бюджетних позичок у 2009 році на покриття тимчасових касових розривів набуло постійного характеру. При цьому Мінфін у 2009 році самоусунувся від функції надання Пенсійному фонду позички на покриття тимчасових касових розривів, покладеної на нього ст. 58 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік».

За результатами спільної наради⁸ Мінфіну, Пенсійного фонду, УДППЗ «Укрпошта» та ВАТ «Ощадбанк» було прийнято рішення про щоденне виділення Державним казначейством, без погодження з Мінфіном, коштів Пенсійному фонду на виплату пенсій, а також обсягів надання і повернення позички Пенсійному фонду на підставі поданих останнім обгрунтування та розрахунків. У 2009 році Державним казначейством укладено з Пенсійним фондом 89 додаткових договорів до договору від 29.08.2007 на отримання позичок на загальну суму 36,5 млрд. грн., погашено у безспірному порядку, відповідно до Механізму руху пенсійних коштів, 20,5 млрд. гривень. Зменшення обсягів надходжень до Пенсійного фонду не забезпечувало своєчасності погашення бюджетних позичок, що зумовило значне зростання суми заборгованості за ними. Станом на 01.01.2010 заборгованість Пенсійного фонду за отримані, але не погашені бюджетні позички становила 22,1 млрд. грн., у тому числі 17,4 млрд. грн. - непогашені бюджетні позички 2009 року та 4,7 млрд. грн. - сума позички 2008 року, що, відповідно до ст. 81 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», підлягала списанню, однак через відсутність правового механізму операція залишилася непроведеною.

⁸Проведена 29.05.2009 в.о. Міністра фінансів Уманським І. І.

Отже, враховуючи обсяги залучених та непогашених у 2009 році бюджетних позичок, реальний дефіцит бюджету Пенсійного фонду у 2009 році становив 31 млрд. грн., що в 2,4 раза більше запланованого (13,1 млрд. гривень). Водночас спрямування з єдиного казначейського рахунку коштів на покриття тимчасових касових розривів бюджету Пенсійного фонду збільшило у 2009 році обсяги дефіциту державного бюджету та призвело до недофінансування окремих бюджетних програм, у тому числі і соціальних.

Таким чином, зростання обсягів залучених Пенсійним фондом бюджетних позичок, запровадження норми щодо їх списання є свідченням поглиблення проблем, пов'язаних з розбалансуванням бюджету фонду. За таких умов Пенсійний фонд замість перетворення, відповідно до норм Закону № 1058, в самоврядну, самоокупну організацію трансформується у державний фонд, який дотується з державного бюджету.

3.1. Власні доходи Пенсійного фонду України

Бюджетом Пенсійного фонду на 2009 рік передбачено отримати 111,41 млрд. грн. власних доходів. Помісячний розпис, затверджений Пенсійним фондом, визначав непропорційне надходження доходів упродовж року: у І кварталі передбачалось отримати 18,2 відс. річних обсягів, у ІІ кварталі - 22,1 відс., у ІІІ кварталі - 22,4 відс., у ІV кварталі - 37,3 відс., з них у грудні - 19 відсотків.

Отже, Пенсійним фондом більш як третину планових надходжень власних доходів було зміщено на ІV квартал 2009 року. При цьому планові показники власних доходів у травні - жовтні 2009 року були менші за планові та фактичні показники 2008 року.

Фактично у 2009 році план власних доходів Пенсійного фонду виконано на 89,6 відс., до бюджету надійшло 99,8 млрд. грн. власних доходів. Середньомісячні обсяги надходжень становили 8 млрд. 315,1 млн. грн., що на 176,6 млн. грн. менше показника 2008 року. Зазначене підтверджує необгрунтоване завищення доходів бюджету Пенсійного фонду у 2009 році. Стан виконання бюджету Пенсійного фонду за власними доходами у розрізі джерел у 2009 році⁹ наведено у таблиці 3.

⁹За оперативними даними.

Таблиця 3

Виконання бюджету Пенсійного фонду за власними доходами
у розрізі джерел у 2009 році

(млн. грн.)

Виконання річних призначень у розрізі джерел доходів у 2009 році коливалося від 73,7 відс. щодо надходжень з відшкодування різниці в розмірах пенсій, призначених науковим працівникам державних небюджетних підприємств і недержавних наукових установ відповідно до Закону України «Про наукову та науково-технічну діяльність», та сум пенсій, призначених відповідно до інших законодавчих актів, до 102,2 відс. - щодо фактично відшкодованих витрат на виплату та доставку пільгових пенсій.

Крім того, у 2009 році Пенсійним фондом отримано з державного бюджету за КПКВК 3513020 та за КПКВК 2801540 власні доходи в сумі 2 млрд. 374,7 млн. грн. (з них у ІV кварталі - 635,5 млн. гривень). Ці кошти надалі спрямовувалися на здійснення власних видатків.

Отже, зміщення Пенсійним фондом на ІV квартал 2009 року більш як третини надходжень власних доходів забезпечувало впродовж десяти місяців 2009 року не лише виконання, але й перевиконання показників бюджету і нівелювало реальні обсяги його дефіциту. Фактично за 2009 рік Пенсійним фондом недоотримано 11,6 млрд. грн. запланованих власних доходів.

Страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування

Обсяги надходжень страхових внесків залежать від кількості платників, величини об'єкта справляння страхових внесків, страхового тарифу та наявних пільг. Об'єкти справляння страхових внесків, механізм нарахування внесків визначені для кожної групи страхувальників у ст. 19 Закону № 1058, статтях 2 і 4 Закону України від 26.06.97 № 400 «Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 400).

Довідково. Максимальна величина , з якої сплачуються страхові внески до Пенсійного фонду, відповідає 15 розмірам прожиткового мінімуму для працездатних осіб (до 01.11.2009 становила 10 тис. 35 грн. і відповідала рівню 2008 року, з 01.11.2009 - 11 тис.160 гривень).

Слід зазначити, що законодавче обмеження об'єкта справляння страхових внесків максимальною величиною, з одного боку, призводить до щорічного недоотримання Пенсійним фондом суми страхових внесків, а з іншого - нівелює втрати бюджету Пенсійного фонду, оскільки призначення пенсії здійснюється із суми заробітної плати, з якої сплачено страхові внески (ст. 41 Закону № 1058). За розрахунками у 2009 році через встановлення на законодавчому рівні максимального обмеження Пенсійним фондом недоотримано майже 6 млрд. гривень.

Водночас окремі страхувальники завідомо зменшують фонд оплати праці, з якого справляються страхові внески.

Наприклад, загальна сума витрат на оплату праці за серпень 2009 року у ТОВ «Капітал Інвестмент Груп» становить 356 тис. грн., страхові внески нараховані лише з 3,1 тис.грн. (0,9 відс.); у ТОВ «Морган Степлі України» страхові внески справлялися з 3,8 відс. загальних витрат на оплату праці (265 тис.гривень).

Статтею 15 Закону № 1058 платниками страхових внесків визначені роботодавці, наймані працівники, особи, що самостійно забезпечують себе роботою або беруть участь у добровільному пенсійному страхуванні.

У 2009 році, як і в попередніх роках, не виконувалися норми Закону № 1058 (ст. 19, якою встановлено єдиний механізм нарахування страхових внесків для всіх платників, і п. 6 ст. 18, яка виключає можливість встановлювати пільги з нарахування та сплати страхових внесків), а сплата страхових внесків здійснювалася платниками за різними умовами. Зазначене спричиняє щорічне недоотримання Пенсійним фондом значних сум страхових внесків. Одночасно, згідно з абзацом другим преамбули та частиною другою ст. 5 Закону № 1058, зміна норм загальнообов'язкового державного пенсійного страхування здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону. Зокрема:

• підприємства всеукраїнських громадських організацій інвалідів, де кількість інвалідів становить не менше 50 відс. загальної чисельності працюючих, збір на обов'язкове державне пенсійне страхування, згідно з абзацом шостим п.1 ст. 4 Закону № 400, сплачують за ставкою 4 відс. від об'єкта оподаткування для всіх працюючих на підприємстві. Виходячи з фонду оплати праці цих підприємств (7 млрд. 172,7 млн. грн.), у 2009 році недоотримано страхових внесків за розрахунками в сумі 2 млрд. 94,4 млн. гривень;
• платники фіксованого с/г податку розпочнуть сплачувати страхові внески за найманих працівників до Пенсійного фонду в повному обсязі з 2010 року, що дасть змогу вивільнити кошти державного бюджету на проведення відповідних видатків. У 2009 році такі платники сплачували страхові внески за спеціальною ставкою - 26,56 відс., а різниця -6,64 відс. - відшкодовувалась з державного бюджету за КПКВК 2801540 ¹⁰(626,2 млн. гривень);

• ¹⁰Згідно зі ст. 4 Закону № 400, у 2005-2006 роках діяла спеціальна ставка у розмірі 20 відс. від загальної ставки (33,2 відс.), яка підлягала щорічному збільшенню на 20 відсоткових пунктів у наступних бюджетних роках до досягнення загального розміру ставки збору на обов'язкове державне пенсійне страхування.

• фізичні особи - СПД, які обрали особливий спосіб оподаткування, та члени їх сімей сплачують лише єдиний та фіксований податки, з яких Державне казначейство спрямовує до Пенсійного фонду 42 відс. і 10 відс. відповідно у рахунок сплати страхових внесків.

Довідково. Такий механізм визначено Законом України від 13.02.98 № 129 «Про внесення змін до Декрету Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок з громадян» та Указом Президента України від 03.07.98 № 727 «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва».

Отже, наявність пільг із сплати страхових внесків призводить до щорічного недоотримання Пенсійним фондом значних сум страхових внесків і навантаження на державний бюджет.

Такі процеси, як спад обсягів промислового виробництва майже за усіма видами економічної діяльності, ліквідація підприємств, вивільнення працівників і зростання рівня безробіття у 2009 році зумовили високі темпи скорочення як застрахованих осіб, так і страхувальників та призвели до зменшення обсягів надходжень страхових внесків до Пенсійного фонду.

Якщо впродовж 2006 - 2008 років мало місце незначне зростання кількості страхувальників, то в 2009 році їх кількість скоротилася на 203100 осіб і станом на 01.01.2010 становила 2162600 осіб, з яких частка страхувальників - юридичних осіб становить 24,4 відс., а фізичних осіб - 75,6 відсотка¹¹.

¹¹У 2009 році найбільш швидкими темпами відбулося зменшення страхувальників -фізичних осіб, що працюють за спрощеною системою оподаткування (майже на 150000 осіб).

Середньооблікова кількість застрахованих осіб протягом 2009 року зменшилась на 950 тис. осіб, що у 3,7 раза більше, ніж за 2006-2008 роки в цілому, і станом на 01.01.2010 становила 14,3 млн. осіб. Найвищі темпи скорочення застрахованих осіб зафіксовано у платників, що сплачують страхові внески на загальних підставах.

До бюджету Пенсійного фонду України у 2009 році надійшло 97 млрд. 559,4 млн. грн. страхових внесків, або 89,3 відс. запланованих коштів. Середньомісячні надходження в розрахунку на одного середньооблікового працюючого становили 568,5 грн., що становить 94,5 відс. мінімального розміру пенсійної виплати та 55 відс. середнього розміру пенсії. В розрізі платників цей показник коливався від 226,6 грн. (платники фіксованого податку) до 672,1 грн. (платники на загальних умовах).

У мінімальному розмірі сплачують страхові внески до Пенсійного фонду понад 15 відс. застрахованих осіб, водночас такий внесок менш як на 40 відс. покриває витрати на виплату пенсії в її мінімальному розмірі. Зазначене є свідченням недосконалості законодавчого врегулювання.

Таким чином, недоотримання Пенсійним фондом страхових внесків спричинено наявністю пільг та високими темпами скорочення як застрахованих осіб, так і страхувальників.Максимальна величина, з якої справляються страхові внески до Пенсійного фонду, є на сьогодні заниженою та потребує перегляду.

Недоїмка зі страхових внесків до Пенсійного фонду України

Одним із чинників зменшення власних надходжень Пенсійного фонду є збільшення недоїмки платників зі страхових внесків до Пенсійного фонду, яка впродовж 2009 року зросла на 80,1 відс. (1 млрд. 718 млн. грн.) і станом на 01.01.2010 становила 3,9 млрд. гривень. При цьому 60 відс. заборгованості перед Пенсійним фондом мають підприємства державного сектору економіки, визначені у статистичних спостереженнях Пенсійного фонду як платники з особливим статусом, щодо яких обмежено заходи стягнення згідно з чинним законодавством. Упродовж 2009 року недоїмка цих підприємств збільшилась у 1,5 раза.

Довідково. Структура загальної суми недоїмки: 23,4 відс. - недоїмка платників, щодо яких порушено справу про банкрутство, 14,3 відс.- економічно активних платників та 2,1 відс.- платників зі страхових внесків, у яких відсутні активи для її погашення. Заборгованість зі сплати пені та фінансових санкцій становила 15 відс. від загального обсягу недоїмки. Крім того, протягом 2009 року Пенсійним фондом укладено 2741 угоду з підприємствами-боржниками про розстрочення несплачених пені та штрафів на суму 714,1 млн. гривень.

Недоїмка на підприємствах державної форми власності, що належать до сфери управління центральних органів виконавчої влади, впродовж 2009 року збільшилась у 2,2 раза та станом на 01.01.2010 становила 2 млрд. 501,8 млн. гривень. Найвищі темпи зростання недоїмки були на підприємствах вугільної галузі, що належать до сфери управління Мінвуглепрому, де вона збільшилася у 3 рази та станом на 01.01.2010 становила 2 млрд. 11 млн. гривень.

Довідково. Борг підприємств комунальної форми власності, що належать до сфери управління місцевих органів влади, впродовж 2009 року збільшився на 42 млн. грн., або на 17 відс., та становить 287,1 млн. гривень.

Виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.02.2009 № 175-р, яким було затверджено графік погашення у 2009 році заборгованості зі сплати внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування платниками державної та комунальної форми власності, що утворилася станом на 01.12.2008, зірвано.

Основними причинами збільшення недоїмки в 2009 році стали, зокрема, неправомірне відстрочення Кабінетом Міністрів України сплати страхових внесків вугледобувними підприємствами, неналежна координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, до сфери управління яких належать підприємства-боржники, відсутність обігових коштів у суб'єктів господарювання, зростання у них обсягів простроченої дебіторської та кредиторської заборгованості¹², в тому числі з виплати заробітної плати.

¹²За даними Держкомстату, лише за І півріччя 2009 року рівень простроченої дебіторської та кредиторської заборгованості суб'єктів господарювання зріс на 15 відс. і 17 відс. відповідно і досяг 76,8 млрд. грн. та 103,6 млрд. грн., при цьому зростала і її питома вага у структурі заборгованості між суб'єктами господарювання.

Обсяг заборгованості з виплати заробітної плати впродовж 2009 року зріс на 24 відс. і становив майже 1,5 млрд. гривень.

Заходи Уряду, спрямовані на вирішення питання погашення боргів з виплати заробітної плати та недоїмки зі страхових внесків до Пенсійного фонду за рахунок сум бюджетного відшкодування податку на додану вартість, а також шляхом розширення повноважень та діяльності Комісії з питань погашення заборгованості із заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат і аналогічних тимчасових комісій на регіональному рівні, були неефективними та не вплинули на зменшення темпів зростання боргів із заробітної плати і недоїмки до Пенсійного фонду.

За результатами превентивних заходів, вжитих Пенсійним фондом, у рахунок погашення недоїмки у 2009 році надійшло 1 млрд.95 млн. грн. (у 2008 році - 573 млн.грн.). Посадовими особами органів Пенсійного фонду накладено адміністративні штрафи на 31275 посадових осіб на суму 12 млн. грн., що у 2 рази більше, ніж у 2008 році. Крім того, за 2009 рік Пенсійним фондом спрямовано до органів прокуратури 15250 матеріалів за ознаками злочину, визначеного статтею 212¹ Кримінального кодексу України, що на 39 відс. більше, ніж у 2008 році.

Отже, неправомірні дії Уряду в 2009 році з відстрочення сплати страхових внесків державними вугледобувними підприємствами та неефективні заходи щодо погашення заборгованості з виплати заробітної плати призвели до зростання недоїмки до Пенсійного фонду на 80,1 відс., обсяг якої станом на 01.01.2010 досяг 3,9 млрд. гривень.

Надходження страхових внесків від платників, що працюють
на загальних умовах

Найбільшу частку у структурі страхових внесків (91 відс.) становлять нарахування за тарифом 33,2 відсотка. В цілому за 2009 рік середній тариф нарахованих страхових внесків становив 34,5 відс., у 2008 році - 34,3 відс., у 2007 році - 33,5 відс., у 2006 році - 32,5 відсотка.

Довідково. Тенденція із збільшення середнього тарифу пов'язана перш за все із щорічним збільшенням, згідно із законодавством, ставки страхового внеску для платників фіксованого с/г податку та збільшенням ставки утримання страхових внесків з найманих працівників.

У структурі фонду оплати праці найбільша частка належить підприємствам та організаціям недержавних форм власності (50 відс.), найменша - платникам спрощеної системи оподаткування (3,5 відсотка). Найбільшими фондоутворюючими регіонами (більше 50 відс.) є м. Київ, Донецька, Дніпропетровська, Харківська та Луганська області.

Надходження страхових внесків від спрощеної системи оподаткування

На початок 2010 року на обліку в Пенсійному фонді України перебувало 1 млрд. 419,7 тис. СПД - фізичних осіб, які обрали спрощену систему оподаткування, з яких 22 відс. становили платники фіксованого податку та 78 відс. - платники єдиного податку. На початок 2010 року в загальній структурі страхувальників їх частка становила 65 відс. і за останні три роки зросла на 7,7 відсотка.

Довідково. Розміри ставок податків, запроваджені для фізичних осіб, які обрали спрощену систему оподаткування, не змінювалися жодного разу з часу їх запровадження, а надходження від них страхових внесків до Пенсійного фонду не забезпечують мінімального страхового внеску. Водночас лише окремі з них, згідно зі ст. 24 Закону № 1058, здійснюють доплати до мінімального страхового внеску.

У 2009 році середньомісячна сума надходжень від платників фіксованого податку в розрахунку на одного СПД становила 13,4 грн., від платників єдиного податку - 86,4 грн., або лише 6 відс. та 40 відс. відповідно від мінімального страхового внеску. Зазначене негативно позначається на наповненні доходної частини бюджету Пенсійного фонду та, згідно з частиною першою ст. 24 Закону № 1058, не дає підстав для зарахування цій категорії платників відповідних періодів роботи в розмірі одного повного робочого місяця до страхового стажу. Сплата страхових внесків у мінімальному розмірі фізичними особами, які обрали спрощену систему оподаткування, дозволила б додатково наповнити Пенсійний фонд у 2009 році за розрахунками на 1,5 млрд. гривень. За 2009 рік до бюджету Пенсійного фонду від СПД - фізичних осіб надійшло 1 млрд. 106,2 млн.грн. страхових внесків, або 28,1 відс. від плану. Невиконання планових показників пов'язано з їх завищенням.

Відшкодування видатків на виплату пільгових та наукових пенсій

До запровадження пенсійного забезпечення через професійні та корпоративні фонди застрахованим особам, які працювали або працюють на роботах за списком № 1 та на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці за списком № 2, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 16.01.2003 № 36, за результатами атестації робочих місць на посадах, що дають право на призначення пенсії за віком на пільгових умовах або за вислугу років, які, відповідно до законодавства, що діяло раніше, мали право на пенсію на пільгових умовах або за вислугу років (п.п. "б"-"з" ст. 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення»), пенсії призначаються, згідно з нормами статей 27 і 28 Закону № 1058, у разі досягнення пенсійного віку та за наявності трудового стажу, передбаченого Законом України «Про пенсійне забезпечення». Крім того, зберігається порядок покриття витрат на виплату і доставку цих пенсій, що діяв до набрання чинності Законом № 1058.

Відповідно до п.13 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058 та Переліку посад наукових (науково-педагогічних) працівників підприємств, установ, організацій, вищих навчальних закладів III - IV рівнів акредитації, перебування на яких дає право на призначення пенсії та виплату грошової допомоги у разі виходу на пенсію відповідно до статті 24 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2004 № 257, починаючи з 2004 року розмежовано видатки на виплату різниці у пенсіях, обчислених науковим працівникам недержавних та державних небюджетних установ згідно із Законом України «Про наукову і науково-технічну діяльність» та за Законом № 1058. При цьому встановлено, що недержавні наукові установи щодо своїх працівників відшкодовують цю різницю у повному обсязі, в той час, як державні небюджетні установи - лише в розмірі 50 відс., а відшкодування решти 50 відс. покладено на державний бюджет.

Станом на 01.01.2009 обсяги заборгованості з відшкодування підприємствами Пенсійному фонду пенсій, призначених за списком № 1, становили 1 млрд. 107,2 млн. грн., за списком № 2 - 528,7 млн. грн., за 2009 рік належало відшкодувати підприємствами 2 млрд. 223,2 млн. грн. та 1 млрд. 125,3 млн. грн. відповідно. Фактично надійшло 54,8 відс. та 78,7 відс. належних сум. Найгірша ситуація з відшкодування пільгових пенсій склалася на підприємствах, підпорядкованих Мінвуглепрому. Станом на 01.01.2010 заборгованість за списком №1 становила 2 млрд. 117,3 млн. грн., за списком №2 - 770,9 млн. грн., тобто зросла впродовж року в 1,9 раза та 1,5 раза відповідно. У структурі заборгованості понад 60 відс. заборгованості належи ть підприємствам державного сектору економіки.

На початок 2009 року державні небюджетні і недержавні наукові установи заборгували Пенсійному фонду 38,3 млн. грн.; впродовж року ними відшкодовано в цілому 75,6 відс. належних сум (державні небюджетні - 70,4 відс., недержавні - 99,9 відс.), залишок заборгованості на кінець року становив 44,2 млн.грн., з якої 86,6 відс. обліковувалося на початок року.

Отже, незадовільна платіжна дисципліна підприємств (за списками № 1 та № 2) та наукових установ призводить до додаткового навантаження на бюджет Пенсійного фонду та є однією з причин виникнення тимчасових касових розривів при його виконанні. На початок 2010 року заборгованість цих підприємств становила 2,9 млрд. гривень. Існування значних сум заборгованості спричинило відволікання власних коштів Пенсійного фонду в сумі 1 млрд. 674,1 млн. грн. майже на двароки, з них 1 млрд. 258,3 млн. грн. у 2009 році.

3.2. Кошти державного бюджету

З прийняттям Закону № 1058 встановлено розмежування джерел фінансування пенсійних виплат за різними пенсійними програмами між Державним бюджетом України та бюджетом Пенсійного фонду.

Відповідно до змін, внесених у 2005 році до ст. 87 Бюджетного кодексу України¹³, до видатків, що здійснюються з державного бюджету, віднесено:

¹³Закон України від 17.11.2005 № 3108 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».

• пенсії військовослужбовцям рядового, сержантського та старшинського складу строкової служби та членам їх сімей; пенсії військовослужбовцям та особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, іншим особам, визначеним Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб»;
• сплату до Пенсійного фонду страхових внесків за окремі категорії осіб, передбачені Законом № 1058;
• фінансування доплат, надбавок, підвищень до пенсій, встановлених Законом України «Про пенсійне забезпечення».

Фактично впродовж 2006-2009 років державним бюджетом передбачалися видатки на відшкодування виплати пенсій (з 2006 року) та дотації на виплату пенсій (з 2007 року), що не відповідає змісту підпункту "а" пункту 9 частини першої ст. 87 Бюджетного кодексу України, норми якої потребують удосконалення.

Протягом 2006-2009 років обсяги асигнувань, спрямовані з державного бюджету Пенсійному фонду, щороку зростали. У 2009 році обсяги бюджетних призначень, затверджені Пенсійному фонду, втричі перевищували показник 2006 року, в тому числі на покриття дефіциту - в 1,8 раза, та майже на 20 відс. показник 2008 року.

Джерелами надходжень до Пенсійного фонду, відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», є:

• > за КПКВК 3513020 «Дотація Пенсійному фонду України на пенсійне забезпечення військовослужбовців, виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами» в обсязі 31,1 млрд. грн. (загальний фонд - 26,4 млрд. грн., спеціальний фонд - 4,7 млрд. гривень).

• У порушення розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 № 538-р «Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі» Мінфін, керуючись п. 5 свого Положення, наказом від 29.12.2008 № 1549 скасував вимогу щодо складання у 2009 році паспорта за бюджетною програмою КПКВК 3513020. Зазначене не забезпечує прозорості та контролю за виконанням цієї бюджетної програми.

  Формування коштів спеціального фонду державного бюджету здійснюється за рахунок надходжень від додаткових ставок збору на обов'язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій та діяльності, встановлених Законом № 400 та законами про державний бюджет на відповідний рік. Згідно зі ст. 77 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», додаткові ставки збору на обов'язкове державне пенсійне страхування справляються в розмірі 0,2 відс. і скоротилися порівняно з 2008 роком майже наполовину.

  У 2009 році за КПКВК 3513020 до бюджету Пенсійного фонду надійшло 30,1 млрд. грн. (з них 1,7 млрд. грн. - компенсація несплачених страхових внесків за окремі категорії осіб), або 96,9 відс. бюджетних призначень. Невиконання пов'язано із недоотриманням надходжень до спеціального фонду в сумі майже 1 млрд. гривень;

• > уточнені бюджетні призначення за КПКВК 3513050 «Покриття дефіциту Пенсійного фонду України для виплати пенсій», затверджені за загальним фондом у сумі 13,7 млрд. грн., що на 717 млн. грн. більше їх початкових обсягів. Водночас зміни до бюджету Пенсійного фонду на 2009 рік не внесено.

• Довідково. Згідно з паспортом, затвердженим наказом Мінфіну від 07.02.2009 № 95, метою цієї бюджетної програмиє забезпечення своєчасної та в повному обсязі виплати пенсій і грошової допомоги пенсіонерам у разі недостатності власних ресурсів Пенсійного фонду, що не узгоджується із нормами ст. 113 Закону № 1058.

  У 2009 році за КПКВК 3513050 до бюджету Пенсійного фонду надійшло 100 відс. уточнених бюджетних призначень;

• > бюджетна програма за КПКВК 1301200 «Пенсійне забезпечення працівників, зайнятих повний робочий день на підземних роботах, та членів їх сімей», започаткована з 2009 року з метою виконання норм Закону України від 02.09.2008 № 345 «Про підвищення престижності шахтарської праці» (далі - Закон № 345), із затвердженням 4,1 млрд. грн. (загальний фонд). До 2009 року видатки на цю мету здійснювалися за рахунок бюджетної програми за КПКВК 3513020.

• Розписом видатків на 2009 рік за КПКВК 1301200 затверджено асигнування в обсязі 4,1 млрд. грн. з рівномірним їх розподілом, з них у І кварталі - 1 млрд. гривень. Водночас Мінфін, згідно з довідками про зміни до помісячного розпису асигнувань загального фонду державного бюджету від 09.02.2009 і від 27.02.2009, скоротив обсяги асигнувань у січні - лютому до 679,3 млн. грн. та, відповідно, збільшив у березні. Як наслідок, асигнування у сумі 679,3 млн. грн. надійшли Пенсійному фонду із запізненням на 35-40 днів, що вплинуло на збільшення обсягів тимчасових касових розривів.

  У 2009 році Пенсійному фонду за КПКВК 1301200 надійшло 97 відс. бюджетних призначень, решта видатків здійснювалася за рахунок його власних коштів;

• > бюджетні призначення за КПКВК 2801540 «Компенсація Пенсійному фонду втрат від застосування платниками фіксованого сільськогосподарського податку спеціальної ставки по сплаті збору», затверджені у сумі 626,2 млн. грн., асигнування до Пенсійного фонду надійшли в повному обсязі.

Таким чином, у 2009 році порівняно з 2008 роком обсяги надходжень з державного бюджету зросли майже на 20 відсотків. Зменшення у 2009 році ставки від додаткових зборів до 0,2 відс. в умовах дефіциту бюджету Пенсійного фонду спричинило недоотримання до спеціального фонду державного бюджету майже 1 млрд. гривень.

3.3. Кошти цільових фондів

• Відповідно до п. 2. ст. 16 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», кошти Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття використовуються на відшкодування Пенсійному фонду України витрат, пов'язаних із достроковим, за півтора року до настання законодавчо встановленого пенсійного віку, виходом на пенсію осіб, зазначених у частині другій ст. 20 цього Закону.

За 9 місяців 2009 року до бюджету Пенсійного фонду від цього Фонду надійшло 1,9 млн. грн., або 6,1 відс. затвердженого обсягу, що свідчить про завищення обсягів надходжень більш як у 10 разів.

Фактичні видатки за 9 місяців 2009 року на виплату пенсій, пов'язаних з достроковим виходом на пенсію, становили 3,5 млн. грн. і вдвічі перевищили обсяги надходжень від Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття. Заборгованість станом на 01.10.2009 становила 1,6 млн. гривень.

• Відповідно до Закону України від 23.09.1999 № 1105 «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» та Закону України від 22.02.2001 № 2272 «Про страхові тарифи на загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності», Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України (далі - Фонд) відшкодовує Пенсійному фонду витрати, пов'язані з виплатою пенсій по інвалідності та у зв'язку з втратою годувальника внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання, призначених застрахованим особам.

Довідково. Механізм відшкодування Фондом Пенсійному фонду цих витрат визначено Порядком відшкодування Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України Пенсійному фонду України витрат, пов'язаних з виплатою пенсій по інвалідності внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання та пенсій у зв'язку із втратою годувальника, який помер внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання, затвердженим спільною постановою правління Пенсійного фонду України та Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від 04.03.2003 №5-4/4, зареєстрованим у Мін'юсті 16.05.2003 за № 376/7697 (далі - Порядок).

Після прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 265 «Деякі питання пенсійного забезпечення громадян» (далі - Постанова № 265) щодо надання з 01.04.2008 особам, які втратили працездатність, щомісячної державної адресної допомоги, а також Постанови № 198 стосовно щоквартального підвищення, починаючи з 01.04.2009, розміру пенсійних виплат непрацюючим пенсіонерам не внесено зміни до зазначеного Порядку, що спричинило додаткове навантаження на бюджет Пенсійного фонду.

Бюджетом Пенсійного фонду України на 2009 рік надходження від Фонду затверджено в обсязі 322,2 млн. гривень. При цьому не враховано обсягів заборгованості Фонду перед Пенсійним фондом, яка станом на 01.01.2009 становила 166,3 млн. гривень. Фактично за 11 місяців 2009 року до Пенсійного фонду надійшло 48,8 млн. грн., або 15,1 відс. річних показників.

Фактичні видатки за 11 місяців 2009 року становили 280,8 млн. грн., або 87,1 відс. річних показників, натомість відшкодовано лише 17,3 відс. їх обсягів. При цьому Пенсійному фонду через нормативне неврегулювання не відшкодовуються фактичні видатки, що здійснюються ним за рахунок власних коштів, а саме: за 2008 - 2009 роки - у сумі 343,3 млн. грн. згідно з Постановою № 265; у 2009 році - 3,3 млн. грн. згідно з Постановою № 198, що збільшує навантаження на бюджет Пенсійного фонду.

За даними бухгалтерського обліку Пенсійного фонду, дебіторська заборгованість Фонду зросла впродовж 2009 року у 2,4 раза і станом на 01.12.2009 становила 398,3 млн. грн., з якої поточна - 232 млн. гривень. Водночас за 11 місяців 2009 року Фондом прийнято до відшкодування лише 27 відс. фактичного обсягу дебіторської та поточної заборгованості. Заборгованість перед Пенсійним фондом зараховується Фондом до актів про відшкодування лише за рішеннями судів, що свідчить про незадовільний стан розрахунків між Фондом та Пенсійним фондом.

Таким чином, Пенсійним фондом України не забезпечено обгрунтованого планування видатків на виплату пенсій, що відшкодовуються цільовими фондами. Невиконання цільовими фондами своїх зобов'язань перед Пенсійним фондом та неналежне виконання Мінпраці функцій з представлення інтересів урядової сторони в їх управлінні спричинило відволікання власних коштів Пенсійного фонду у сумі 400 млн. гривень.

4. ВИДАТКИ ПЕНСІЙНОГО ФОНДУ УКРАЇНИ

Порівняльний аналіз структури видатків Пенсійного фонду за джерелами їх здійснення за 2006-2009 роки показав зменшення частки власних видатків Пенсійного фонду з 84,1 відс. до 69,4 відс. та зростання частки видатків з державного бюджету з 15,3 відс. до 38,4 відсотка.

За оперативними даними, видатки бюджету Пенсійного фонду України за 2009 рік за усіма джерелами, з урахуванням залишку коштів, становили 165,6 млрд. грн., або 101 відсоток.

Структура видатків бюджету Пенсійного фонду у 2009 році за джерелами їх здійснення наведена в діаграмі 2.

Діаграма 2 . Структура видатків бюджету Пенсійного фонду України за джерелами їх здійснення у 2009 році

У 2009 році загальні надходження до бюджету Пенсійного фонду забезпечили здійснення його видатків на 89,7 відсотка.

Одночасно у 2009 році зафіксовано значне скорочення залишків коштів бюджету Пенсійного фонду, що свідчить про втрату Пенсійним фондом власних ресурсів на виплату пенсій та допомог. Лише за січень-вересень 2009 року залишок коштів зменшився з 3 млрд. 504,7 млн. грн. до 750 млн. грн., або в 4,7 раза.

Обсяги річних призначень на виплату пенсій та допомог у 2009 році затверджені в сумі 160,7 млрд.грн., що в 1,6 раза більше фактичних видатків 2007 року. Пенсійним фондом на виплату пенсій фактично спрямовано 163,9 млрд. гривень.

Згідно з результатами аналізу забезпечення коштами видатків на виплату пенсій та допомог, протягом 2009 року спостерігались значні касові розриви, що мали місце при виконанні бюджету Пенсійного фонду, на покриття яких залучалися позички з єдиного казначейського рахунку. Середньомісячні витрати на виплату пенсій та допомог за 2009 рік становили 13,6 млрд. грн. і зросли порівняно з попереднім роком майже на 10 відсотків. У грудні 2009 року у зв'язку із проведенням перерахунків розмірів пенсійних виплат, відповідно до Постанови № 1252, потреба у коштах на виплату пенсій становила 14,6 млрд. грн. і зросла порівняно з листопадом на 0,7 млрд. гривень.

Довідково. Видатки на виплату пенсій і допомог у березні перевищували доходи в 1,3 раза, у грудні - в 1,1 раза. При цьому на І декаду припадало 26,3 відс. надходжень і 47,6 відс. видатків на виплату пенсій; на ІІ декаду - 44,3 відс. і 47,7 відс. відповідно; на ІІІ декаду - 29,4 відс. і 4,7 відсотка. У грудні 2009 року на І декаду припадало 25,2 відс. надходжень і 50,8 відс. видатків; на ІІ декаду - 31,5 відс. і 29,1 відс. відповідно; на ІІІ декаду -43,3 відс. і 20,1 відс. відповідно.

Слід відзначити, що наявність значних касових розривів призвела до внесення Пенсійним фондом за погодженням з Кабінетом Міністрів України змін до календарного графіка виплати пенсій.

Довідково. Виплата пенсій у 2009 році, згідно з календарним графіком, проводилася з 4 по 25 число місяця в такій черговості: інваліди війни, учасники бойових дій, члени сімей загиблих військовослужбовців, одержувачі пенсій із втратою годувальника та інваліди, непрацюючі інваліди за віком, працюючі пенсіонери.

У 2009 році забезпечено своєчасну і в повному обсязі виплату пенсій. Водночас виконання зобов'язань з пенсійних виплат стало можливим лише завдяки залученню Пенсійним фондом на постійній основі позичок з єдиного казначейського рахунку.

Чисельність пенсіонерів упродовж 2006-2009 років зменшилася і станом на 01.01.2009 становила 13749300 осіб, що на 182400 осіб менше, ніж на початок 2007 року. Водночас навантаження на працездатних осіб є значним, що викликано процесом старіння населення країни та щорічним скороченням чисельності працюючих. Так, протягом 2007 - 2008 років на 1000 застрахованих осіб припадало 897 осіб пенсійного віку. Станом на 01.10.2009 (на фоні скорочення чисельності застрахованих осіб) цей показник становив вже 912 осіб.

На початок 2009 року 92,9 відс. пенсіонерів отримували пенсії відповідно до Закону № 1058 та Закону України «Про пенсійне забезпечення», 4,5 відс. - згідно із Законом № 2262 та 2,6 відс. - за спеціальними законами.

Середній розмір пенсії на початок 2009 року (без військовослужбовців) у цілому становив 898,36 грн., на кінець року - 1032,53 гривень. При цьому на початок 2010 року пенсії в розмірі до 600 грн. отримували 1,6 відс. загальної чисельності пенсіонерів, від 600 грн. до 800 грн. - 51,7 відс., від 800 грн. до 1000 грн. - 16,6 відс., від 1000 грн. до 1500 грн. - 16,6 відс. та понад 1500 грн. - 13,5 відсотка.

Отже, більше половини пенсіонерів отримують пенсії в розмірі від 600 до 800 гривень. Водночас без реформування пенсійної системи неможливо забезпечити громадянам гідний рівень пенсійного забезпечення.

4.1. Видатки за рахунок коштів державного бюджету

Бюджетом Пенсійного фонду України на 2009 рік затверджено видатки на виплату пенсій та допомоги за рахунок коштів державного бюджету в обсязі 33,4 млрд. гривень. У структурі затверджених на 2009 рік видатків левову частку становили:

- видатки на пенсійне забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу (31,5 відс.);

- відшкодування на виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами (22,6 відс.);

- видатки на виплату пенсій шахтарям та членам їх сімей (12,2 відс.);

- виплата пенсій, доплат і компенсацій до них, призначених згідно із Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» і Законом України «Про внесення змін до деяких законів України у зв'язку із закриттям ЧАЕС» (12 відс.).

Слід зазначити, що кількість бюджетних програм, згідно з якими Пенсійний фонд отримує кошти з державного бюджету, щороку змінювалася, а загальні обсяги видатків за рахунок бюджетних коштів зростали.

Довідково. Так, упродовж 2007 - 2008 років 10 бюджетних програм об'єднано в одну(КПКВК 3513020) з відповідним перерозподілом асигнувань на цю програму. Якщо у 2006 році Пенсійному фонду з державного бюджету було спрямовано 15,6 млрд. грн., то у 2009 році - в 3,1 раза більше.

Касові видатки в 2009 році на виплату пенсій, надбавок, допомог становили 32,4 млрд. грн., що становить 96,8 відс.¹⁴ бюджетних призначень. Водночас, за оперативними даними Пенсійного фонду, фактичні видатки за 2009 рік на виплату пенсій, надбавок, допомог становили 33,6 млрд. гривень. Причиною зазначеного є надходження доходів до спеціального фонду не в повному обсязі та недофінансування бюджетної програми КПКВК 1301200. Таким чином, у 2009 році за рахунок власних коштів Пенсійного фонду здійснено видатки державного бюджету в сумі понад 1 млрд. гривень.

¹⁴За виключенням компенсації несплачених страхових внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування за окремі категорії осіб.

Слід відзначити, що за КПКВК 1301200 у 2009 році спрямовано 3 млрд. 997,5 млн. грн., або 98,1 відс. бюджетних призначень, що на 24,1 відс. більше, ніж у 2008 році. Зазначене збільшення видатків зумовлено прийняттям Закону № 345, яким розширено перелік осіб, які мають право на отримання підвищеного розміру пенсій.

Довідково. Законом № 345 підвищено пенсії працівникам, які видобувають вугілля, залізну руду, руди кольорових і рідкісних металів, марганцеві та уранові руди, працівникам шахтобудівних підприємств, які зайняті на роботах повний робочий день, та державних воєнізованих аварійно-рятувальних служб у вугільній промисловості за списком № 1 (далі - шахтарі). Крім того, Законом № 345 доповнено ст. 28 Закону № 1058 щодо встановлення вищезазначеного мінімального розміру шахтарям та працівникам, зайнятим повний робочий день під землею обслуговуванням зазначених осіб, за наявності відповідного стажу роботи за списком № 1.

Аналіз видатків Пенсійного фонду за напрямами використання коштів державного бюджету за 9 місяців 2009 року (звіт за ф. № 2-пф) і оперативних даних за 2009 рік свідчить, що впродовж 9 місяців 2009 року обсяги видатків з державного бюджету на виплату різниці між розмірами пенсій, призначених за дванадцятьма спеціальними законами особам, які працювали в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, та розмірами трудової пенсії становили 2,2 млрд. грн., або 80,6 відс. річних показників. На виплату різниці у пенсійному забезпеченні наукових працівників державних бюджетних підприємств і організацій спрямовано 82,9 відс. річних показників. Таким чином, на виконання цих пенсійних програм у 2009 році необхідно було залучити додатково кошти в сумі 262,2 млн. гривень¹⁵.

¹⁵Додаткові кошти в сумі 262,2 млн. грн. визначено за розрахунками аудиторів Рахункової палати.

Довідково. Загальна чисельність пенсіонерів, які отримують пенсії за спеціальними законами, на початок 2009 року становила 122,4 тис. осіб, середній розмір їх пенсії коливався від 1634,9 грн. (закони України «Про державну службу», «Про Національний банк України», «Про дипломатичну службу») до 14756,33 грн. (Закон України «Про статус народного депутата України»). При цьому співвідношення пенсії, призначеної відповідно до Закону № 1058, порівняно з пенсією, визначеною за спеціальними законами, за 9 місяців 2009 року становило як 1 до 2,8за Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування»; 1 до 3,1- за Законом України «Про державну службу»; 1 до 4,8- за Митним кодексом України; 1 до 6,5- за законами України «Про статус суддів» та «Про прокуратуру»; 1 до 17,7- за Законом України «Про статус народного депутата України». Однак кількість осіб, які отримують пенсії, близькі до максимальних, незначна .

Рішенням Конституційного Суду України від 08.09.2009 № 19-рп\2009 визнано неконституційною норму п. 10 постанови Кабінету Міністрів України від 28.05.2008 № 530 щодо обмеження максимального розміру пенсій (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги). На виконання цього рішення Пенсійним фондом спрямовано впродовж вересня-грудня 2009 року 23 млн. гривень.

У 2009 році на пенсійне забезпечення 250 тис. «чорнобильців» ¹⁶, відповідно до чинного законодавства, передбачалося 4 млрд. 20,8 млн.грн., що в 1,5 раза перевищило обсяги виплат за дванадцятьма спеціальними законами.

¹⁶Відповідно до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Порівняно з 2006 роком чисельність «чорнобильців» зросла більш як на 5 тисяч, щорічне зростання становить тисячу осіб. Середній розмір пенсії, призначеної згідно із Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», на початок 2009 року становив 1402,64 грн. і мав співвідношення до пенсії, встановленої Законом № 1058, як 1 до 1,6.

Проблемним залишається питання виплати державних соціальних гарантій дітям війни. Законом України від 18.11.2004 № 2195 «Про соціальний захист дітей війни» (далі - Закон № 2195) з 01.01.2006 встановлено підвищення виплат дітям війни (крім тих, на яких поширюється дія Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту») до пенсії або щомісячного довічного грошового утримання чи державної соціальної допомоги, що виплачується замість пенсії, у розмірі надбавки, встановленої для учасників війни. Ці видатки здійснюються за рахунок коштів державного бюджету (ст. 7). Водночас законами про Державний бюджет України на 2006, 2007 роки дію ст. 6 Закону № 2195 призупинено.

Відповідно до рішень Конституційного Суду України від 09.07.2007 № 6‑рп/2007 та від 22.05.2008 № 10-рп/2008, зміни, внесені згідно з п. 12 ст. 71 Закону України від 19.12.2006 № 489 та підпунктом 2 п. 41 розділу ІІ Закону № 107, визнано такими, що не відповідають Конституції України.

Довідково. Розміри щомісячних підвищень дітям війни, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 28.05.2008 № 530, становили: з 22.05.2009 - 48,1 грн., з 01.07.2009 - 48,2 грн., з 01.10.2009 - 49,8 гривні.

Як наслідок, за судовими позовами пенсіонерів - дітей війни Пенсійним фондом частково відшкодовуються суми підвищень, не одержаних протягом 2007 - 2008 років. Так, у 2009 році подано 855,4 тис. позовних заяв щодо виплат надбавок дітям війни на суму 2 млрд. 563,7 млн.грн., з них задоволено 711,3 тис. заяв на суму 1 млрд. 131,8 млн. грн., що зумовило додаткове навантаження на бюджет Пенсійного фонду.

Таким чином, об'єднання різних пенсійних програм в одну бюджетну програму (КПКВК 3513020), неодноразові зміни напрямів використання коштів державного бюджету в межах цієї програми, а також відміна Мінфіном з 2009 року складання паспорта бюджетної програми створюють умови для використання Пенсійним фондом України бюджетних коштів у «ручному» режимі та ускладнюють аналіз виконання програми. Невирішення проблеми з виплатою належних дітям війни коштів зумовило численні судові позови цієї категорії пенсіонерів та додаткове навантаження на бюджет Пенсійного фонду України в сумі 1 млрд. 131,8 млн. гривень.

4.2. Видатки за рахунок власних коштів Пенсійного фонду України

Напрями використання власних коштів Пенсійного фонду України визначені статтями 9 і 73 Закону № 1058 і поділяються на видатки на виплату пенсій та допомог, що призначаються в солідарній системі, а також на адміністративно-управлінські видатки.

За 9 місяців 2009 року обсяг видатків за рахунок власних коштів Пенсійного фонду становив 98,5 млрд. грн., або 75,6 відс. їх річних обсягів. При цьому за цей період власні видатки покривалися власними доходами Пенсійного фонду лише на 75,8 відс., решта - позичками з єдиного казначейського рахунку.

У структурі власних видатків Пенсійного фонду 97,3 відс. використано на виплату пенсій та допомог, 1,4 відс. - на адміністративно-управлінські видатки та 1,3 відс. - на погашення бюджетної позички 2008 року.

4.2.1. Видатки на виплату пенсій та допомог

На початок 2009 року чисельність пенсіонерів, яким призначені пенсії згідно із Законом № 1058, становила майже 12700000 осіб, у тому числі:

- 82,6 відс. отримували пенсію за віком і за вислугу років (Закон України «Про пенсійне забезпечення»). Середній розмір їх пенсійних виплат становив 916,82 грн. та 809,31 грн. відповідно;

- 10,6 відс. - по інвалідності, середній розмір виплат - 676,74 гривні;

- 5,4 відс. - у разі втрати годувальника, середня виплата - 620,01 гривні;

- 1,5 відс. - соціальні пенсії, середній розмір виплат - 537,98 гривні.

Обсяги власних видатків Пенсійного фонду на виплату пенсій та допомог за 9 місяців 2009 році становили 95,8 млрд. гривень.

Пенсійний фонд в умовах щорічного зменшення власних надходжень продовжує здійснювати ряд невластивих йому видатків, передбачених розділом XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058, що зумовлює додаткові витрати власних коштів. Зокрема, за 2009 рік на здійснення невластивих Пенсійному фонду видатків спрямовано понад 1,8 млрд. грн. власних коштів, а саме на виплату пенсій:

- за вислугу років, що призначається, згідно зі ст. 52 Закону України «Про пенсійне забезпечення», медичним працівникам, працівникам освіти, артистам, спортсменам, працівникам соціального забезпечення тощо із скороченням пенсійного віку від 5 до 10 років, а в окремих випадках і до 15 років (артисти цирку), за розрахунками спрямовано 890 млн. гривень;

- за списком № 1, відповідно до п. 2 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058, за розрахунками спрямовано більше ніж 950 млн. гривень.

Упродовж 2005 - 2009 років мінімальний розмір пенсії за віком зріс з 332 грн. до 601,4 грн.¹⁷, середній розмір пенсії за віком - з 316,23 грн. до 1039,57 грн. відповідно і в 1,7 раза перевищує мінімальну пенсійну виплату, яка склалася на кінець 2009 року. При цьому протягом 2009 року зростання середнього розміру пенсії було незначним - лише на15 відсотків.

¹⁷Мінімальна пенсійна виплата.

Водночас середній розмір пенсій пенсіонерів, які перебувають на обліку в органах Пенсійного фонду України, у 2006 році відповідав лише 45,9 відс. середньої заробітної плати працівників, зайнятих у галузях економіки; у 2007 році - 55,6 відс., у 2008 році - 46,4 відс., за 9 місяців 2009 року - 49,4 відсотка.

4.2.2. Адміністративно-управлінські видатки

Адміністративні видатки

На здійснення адміністративних видатків, які включають видатки з розрахунково-касового обслуговування коштів Пенсійного фонду та оплатипослуг з доставки та виплати пенсій, у 2009 році спрямовано 1 млрд. 63,3 млн. грн., за структурою - 8,8 відс. і 91,2 відс. відповідно.

Обслуговування коштів Пенсійного фонду, як і передбачено ст. 76 Закону № 1058, здійснюється уповноваженим банком ВАТ «Ощадбанк» відповідно до укладеної між сторонами Генеральної угоди. Впродовж останніх трьох років обсяги видатків на розрахунково-касове обслуговування пенсійних коштів постійно зростали. У 2009 році на цю мету витрачено 93,3 млн. грн., що на 7,8 відс. більше, ніж у 2008 році.

На оплату послуг підприємств зв'язку з доставки і виплати пенсій та грошової допомоги органами Пенсійного фонду за 2009 рік використано 970 млн. грн., або 73,9 відс. річних призначень. Планування цих видатків, як і раніше, здійснювалося виходячи з тарифів, встановлених Держзв'язку в межах повноважень, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.96 № 1548, у відсотковому відношенні до суми доставленої пенсії¹⁸. Водночас ці відсотки є завищеними, що зумовлює невиправдані видатки Пенсійного фонду на виплату і доставку пенсій.¹⁹

¹⁸З 10.08.2004 - 0,79 відс. від розміру виплачених пенсій у місті та 1,56 відс. - у селі та селищах міського типу (наказ Держзв'язку від 22.07.2004 № 166, зареєстрований у Мін'юсті 05.08.2004 за № 976/9575).

¹⁹Упродовж 2006 - 2009 років видатки на доставку та виплату пенсій та допомоги на одного пенсіонера через відділення поштового зв'язку зросли з 62 грн. до 165 грн., або в 2,7 раза.

Зменшенню адміністративних витрат Пенсійного фонду сприяє виплата та доставка пенсій і грошової допомоги через банківські рахунки, що здійснюються на безоплатній основі за власним бажанням пенсіонерів.

Довідково. Якщо у 2006 році у такий спосіб отримували пенсії 32,2 відс. пенсіонерів, то у 2009 році - 40,5 відсотка. Виходячи із розрахунку чисельності пенсіонерів, що отримують пенсії через установи уповноважених банків, та витрат на одного пенсіонера, що отримує пенсію через підприємства поштового зв'язку, Пенсійним фондом внаслідок запровадження такої схеми скорочено адміністративні видатки у 2008 році на суму 45,1 млн. грн.,у 2009 році -близько 16 млн. гривень.

Одночасно фінансова криза в банківському секторі економіки, введення Нацбанком у ряді банківських установ тимчасової адміністрації уповільнили темпи запровадження схеми виплати та доставки пенсій і грошової допомоги через банківські установи.

Довідково. Пенсійний фонд у грудні 2008 року розірвав договори з 18 банками як з такими, що не відповідали критеріям проведення зазначених виплат (зокрема, Акціонерний комерційний промислово-інвестиційний банк, ВАТ АБ «Укргазбанк», АКБ «Трансбанк», ВАТ «Родовід Банк», ТОВ КБ «Столиця»). Загальна кількість уповноважених банків у 2009 році скоротилася до 83 установ.

Отже, незважаючи на те що Пенсійним фондом України впродовж 2008 - 2009 років вживалися заходи, спрямовані на оптимізацію адміністративних видатків, їх обсяги залишаються значними і потребують скорочення.

Управлінські видатки

Згідно зі ст. 73 Закону № 1058, управлінські видатки Пенсійного фонду здійснюються за рахунок власних коштів Пенсійного фонду. Відповідно до п. 9 Положення про Пенсійний фонд, утримання центрального апарату і його головних управлінь та розвиток їх матеріально-технічної бази здійснюються за рахунок коштів Пенсійного фонду.

До 2005 року обсяги цих видатків встановлювалися законами про державний бюджет на відповідний рік та обмежувалися у відсотковому відношенні до передбачених доходів Пенсійного фонду.

Довідково. Законом України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» обсяги зазначених видатків встановлювалися в розмірі 2,21 відс. від передбачених доходів без урахування залишку за попередній рік, Законом України «Про Державний бюджет України на 2004 рік» - 1,65 відс. аналогічного показника. З 2005 року ці видатки відповідними показниками законодавчо не обмежуються.

Отже, Пенсійний фонд, який на сьогодні є центральним органом виконавчої влади, утримується за рахунок власних коштів, а не за рахунок коштів державного бюджету, як всі інші центральні органи виконавчої влади. З 2005 року обсяги видатків на цю мету законодавчо не обмежуються.

У 2009 році на здійснення управлінських видатків Пенсійним фондом спрямовано 1 млрд. 926,3 млн. грн., або 99,1 відс. річного обсягу.

Довідково. У 2009 році у структурі касових видатків 94,1 відс. становили видатки на керівництво та управління органами Пенсійного фонду, 2,9 відс. - на створення програмно-технічного забезпечення системи інформаційно-аналітичної підтримки органів Пенсійного фонду, 1,9 відс . - на виготовлення бланків, виплатних відомостей для виконання функцій з призначення та виплати пенсій, 0,8 відс. - на створення та впровадження автоматизованої системи накопичувального фонду, 0,3 відс.- на виготовлення свідоцтв загальнообов'язкового державного соціального страхування та пенсійних посвідчень.

Аналіз управлінських видатків показав, що у 2009 році на одного пенсіонера, який отримує пенсію за віком, припадало 177 грн., що у 3,3 раза більше показника, який склався у 2004 році.

Касові видатки на керівництво та управління у сфері пенсійного забезпечення у 2009 році зросли порівняно з 2008 роком майже на 58 млн. гривень. Найбільшу частку в їх структурі становлять видатки на оплату праці з нарахуваннями. Гранична чисельність працівників органів Пенсійного фонду з березня 2007 року становить 37700 осіб. Водночас вона є завищеною, оскільки в органах Пенсійного фонду постійно є наявні вакантні посади (на початок та кінець 2009 року їх кількість становила 441 та 503 посади відповідно).

У порушення вимог щодо введення режиму економії та раціонального використання бюджетних коштів вумовах фінансової кризи, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 22.10.2008 № 943, відповідним Планом заходів, затвердженим постановою правління Пенсійного фонду від 30.10.2008 №19-1, видатки на утримання органів Пенсійного фонду передбачали капітальні видатки на ремонт приміщень, заборонені вищезазначеним Планом.

Зокрема, за 2008 рік та 9 місяців 2009 року на проведення капітального ремонту приміщення Головного управління Пенсійного фонду в Хмельницькій області та його районних (міських) управлінь спрямовано 1,8 млн. гривень.

Отже, управлінські видатки Пенсійного фонду України, які здійснюються за рахунок його власних коштів потребують оптимізації та затвердження їх обсягів Верховною Радою України.

КОЛЕГІЯ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ
ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ МАТЕРІАЛІВ АНАЛІЗУ
ЗРОБИЛАТАКІ ВИСНОВКИ:

1. Неефективне управління Кабінетом Міністрів України, Мінпраці та Пенсійним фондом України системою загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, безсистемне проведення пенсійної реформи, яка фактично призупинена, призвели до повного розбалансування бюджету Пенсійного фонду.

На сьогодні Пенсійний фонд замість перетворення, відповідно до норм Закону України від 09.07.2003 № 1058 «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», в самоврядну, самоокупну організацію трансформується у державний фонд, повністю залежний від коштів державного бюджету, що суперечить нормам ст. 113 цього Закону, якою визначено, що за рахунок коштів державного бюджету здійснюється покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду лише на виплату пенсій у мінімальному розмірі, а не загального його обсягу.

2. Рахункова палата ще у 2005 році наголошувала на порушенні при формуванні бюджету Пенсійного фонду принципів економічної залежності видатків споживання від отриманих доходів та ВВП, що зумовило виникнення його дефіциту.

Ця тенденція поглибилася впродовж 2006 - 2009 років і спричинила суттєву зміну структури доходів та видатків бюджету Пенсійного фонду та стала однією з причин його розбалансування. У 2008 році темпи зростання видатків Пенсійного фонду випереджали темпи зростання ВВП та фонду оплати праці більш як на 18,6 відс. та майже на 4 відс. темпи зростання його доходів.

У структурі надходжень бюджету Пенсійного фонду частка коштів державного бюджету впродовж 2006 - 2009 років зросла з 24,2 відс. до 39,8 відсотка.

3. Бюджет Пенсійного фонду у 2009 році виконано з дефіцитом у розмірі 31 млрд. грн., або в 2,4 раза більше запланованого. Своєчасна виплата пенсій громадянам впродовж 2009 року забезпечена Пенсійним фондом лише завдяки отриманню на постійній основі позичок з єдиного казначейського рахунку на загальну суму 36 млрд. грн., з яких 17,4 млрд. грн. на кінець року залишилися непогашеними.

Спрямування коштів з єдиного казначейського рахунку на покриття тимчасових касових розривів бюджету Пенсійного фонду зумовило недофінансування окремих бюджетних програм, у тому числі і соціальних.

4. Виконання бюджету Пенсійного фонду у 2008 - 2009 роках супроводжувалося прийняттям Кабінетом Міністрів Україниуправлінських рішень, які порушували норми Закону № 1058та поглиблювали його розбалансування.

4.1. У порушення вимог статей 9, 28 та 73 Закону № 1058 у 2008 -2009 роках постановами Кабінету Міністрів України від 16.07.2008 № 654 та від 11.03.2009 № 198 підвищено мінімальні пенсійні виплати понад розміри, встановлені ст. 28 зазначеного Закону, замість врегулювання цих питань у законодавчому порядку. Це зумовило додаткове навантаження на бюджет Пенсійного фонду в сумі 4,1 млрд. гривень.

4.2. У порушення п. 6 ст. 19 і п. 6 ст. 20 Закону № 1058, ст. 25 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», частини другої ст. 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» протокольним рішенням Уряду від 23.07.2009 № 48 відстрочено майже на 3 місяці сплату страхових внесків до Пенсійного фонду державними вугледобувними підприємствами. Як наслідок, за цей період Пенсійним фондом недоотримано страхових внесків в обсязі 1 млрд. 108,2 млн. гривень.

4.3. У порушення норм Закону України від 20.10.2009 № 1646 «Про встановлення прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати» та Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» Урядом замість підвищення з 01.01.2010 мінімального розміру пенсії та допомог їх розміри залишені на рівні грудня 2009 року (постанова від 23.12.2009 № 1375). Це призвело до порушення прав пенсіонерів та зменшення їх пенсійних виплат у січні - лютому 2010 року майже на 15 відсотків.

5. Пенсійним фондом України (Голова правління Зарудний О.Б.) не забезпечено обгрунтованого планування показників бюджету Пенсійного фонду, не вжито своєчасних заходів нормативно-правового та організаційного забезпечення, спрямованих на фінансову стабілізацію Пенсійного фонду та оптимізацію управлінських видатків.

5.1. При формуванні бюджету Пенсійним фондом не забезпечено обгрунтованого планування страхових внесків, що дало змогу приховати обсяги його дефіциту більш як на 11 млрд. гривень.

5.2. Зміщення Пенсійним фондом на ІV квартал 2009 року більш як третини надходжень власних доходів забезпечувало впродовж 10 місяців 2009 року не лише виконання, але й перевиконання показників бюджету та нівелювало реальні обсяги дефіциту бюджету Пенсійного фонду. Фактично за 2009 рік Пенсійний фонд недоотримав 11,6 млрд. грн. власних доходів.

5.3. Разом з Мінфіном не забезпечено нормативно-правового врегулювання порядку використання коштів загального фонду державного бюджету за КПКВК 3513020 «Дотація Пенсійному фонду України на пенсійне забезпечення військовослужбовців, виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами», що унеможливлює об'єктивне визначення реальної потреби в дотаціях з державного бюджету та створює умови для маніпулювання Пенсійним фондом цими коштами. Як наслідок, у 2008 році виділені за цією бюджетною програмою кошти в сумі 5,2 млрд. грн. були спрямовані на покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду.

5.4. Управлінські видатки Пенсійного фонду потребують оптимізації та затвердження їх обсягів Верховною Радою України. У 2009 році на одного пенсіонера, який отримує пенсію за віком, припадало 177 грн. управлінських видатків, що у 3,3 раза більше показника, який склався у 2004 році, і є невиправданими в умовах дефіциту бюджету Пенсійного фонду.

5.5. Не забезпечено належної організації обліку та звітності про виконання бюджету Пенсійного фонду та системи внутрішнього контролю. Недосконалість програмного забезпечення електронної бази одержувачів пенсій, відсутність постійного правового контролю з боку територіальних органів Пенсійного фонду призводять до порушень при призначенні і перерахуванні пенсій.

6. Розбалансуванню бюджету Пенсійного фонду сприяли наявність пільг зі сплати страхових внесків, здійснення Пенсійним фондом ряду невластивих йому видатків, передбачених законодавством, а також значне зростання обсягів недоїмки зі сплати страхових внесківта високі темпи скорочення кількості застрахованих осіб і страхувальників.

6.1. Пенсійним фондом у 2009 році недоотримано 5,3 млрд. грн. внаслідок законодавчого невизначення фіксованого розміру страхового внеску для фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності та членів їх сімей, які беруть участь у провадженні ними підприємницької діяльності, з числа платників єдиного та фіксованого податків (1,5 млрд. грн.); законодавчого встановлення часткової сплати страхових внесків за окремі категорії застрахованих осіб (1,7 млрд. грн.) та наявності пільг зі сплати страхових внесків підприємствами всеукраїнських громадських організацій інвалідів, де кількість інвалідів становить не менше 50 відс. загальної чисельності працюючих (2,1 млрд. гривень).

6.2. Неправомірні дії Уряду з відстрочення сплати страхових внесків державними вугледобувними підприємствами та неефективні заходи щодо погашення заборгованості з виплати заробітної плати призвели до зростання недоїмки до Пенсійного фонду на 80,1 відс., обсяг якої станом на 01.01.2010 досяг 3,9 млрд. гривень.

6.3. Пенсійним фондом понад 1,8 млрд. грн. власних коштів спрямовано на здійснення невластивих видатків, передбачених п. 2 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058.

6.4. Неналежне виконання Міністерством праці та соціальної політики України (Міністр Денісова Л.Л.) функцій з представлення інтересів урядової сторони в управлінні фондами соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та на випадок безробіття, невиконання зобов'язань перед Пенсійним фондом підприємствами (списки № 1 та № 2) та небюджетними науковими установами спричинило відволікання власних коштів Пенсійного фонду в 2009 році в сумі 3,3 млрд. гривень.

6.5. Упродовж 2009 року кількість страхувальників, які перебувають на обліку у Пенсійному фонді, скоротилася на 203100 осіб, а середньооблікова кількість застрахованих - на 950000 осіб.

7. Міністерство фінансів України самоусунулось від виконання функцій головного розпорядника бюджетних коштів за бюджетними програмами за КПКВК 3513020 та за КПКВК 3513050 і не забезпечило контролю за їх виконанням, переклавши повноваження з надання Пенсійному фонду бюджетних позичок на покриття тимчасових касових розривів на Державне казначейство; не запровадило разом з Пенсійним фондом прозорої системи фінансової та бухгалтерської звітності, яка б відповідала міжнародним стандартам. Це створило умови для маніпулювання показниками виконання бюджету Пенсійного фонду впродовж 2009 року.

8. Законодавство у сфері пенсійного забезпечення залишається неуніфікованим, неприведеним у відповідність з принципами, передбаченими Законом № 1058, та нестабільним. Питання запровадження тих чи інших доплат і проведення перерахунків пенсій регулюються в межах бюджетного року.

8.1. Нормативно-правові акти, що визначають порядок формування та виконання бюджету Пенсійного фонду, регулюють систему його фінансової та бухгалтерської звітності, недосконалі, застарілі, що ускладнює здійснення контролю за використанням як бюджетних, так і власних коштів Пенсійного фонду.

8.2. Нормативно не урегульовано порядку надання Пенсійному фонду бюджетних позичок з єдиного казначейського рахунку на покриття тимчасових касових розривів.

8.3. Потребують перегляду законодавчо встановлені норми щодо максимальної величини, з якої справляються страхові внески, та мінімальної величини страхового внеску.

8.4. Перерахунок пенсій, проведений, відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», з метою їх осучаснення, мав разовий характер, оскільки проводився без внесення змін до Закону № 1058. За діючих умов у 2009 році відновилися диспропорції у розмірах пенсій, призначених у минулі роки.

9. Незважаючи на щорічне зростання обсягів видатків Пенсійного фонду на виплату пенсій, їх середній розмір залишається незначним. Більша половина пенсіонерів отримує пенсії у розмірі від 600 грн. до 800 гривень. Враховуючи існуюче навантаження на застрахованих осіб (на тисячу таких осіб припадає 912 пенсіонерів), без реформування пенсійної системи неможливо забезпечити громадян гідними пенсіями.

10. Зростаюча залежність бюджету Пенсійного фонду від коштів державного бюджету та значні обсяги його доходів і видатків вимагають затвердження бюджету Пенсійного фонду не постановою Уряду, а відповідним законом, що посилить контроль за ефективністю управління коштами загальнообов'язкового державного пенсійного страхування.

СИМОНЕНКО В.К.

ГОЛОВА РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ