Регулярні звіти про доходи і видатки Державного
бюджету України мають бути оприлюднені.

Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням
коштів до Державного бюджету України та їх використанням
здійснює Рахункова палата.

Конституція України (статті 95 і 98)

ПРО РЕЗУЛЬТАТИ АУДИТУ ЕФЕКТИВНОСТІ ВИКОРИСТАННЯ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ НА БУДІВНИЦТВО (ПРИДБАННЯ) ЖИТЛА ДЛЯ ОСІБ РЯДОВОГО І НАЧАЛЬНИЦЬКОГО СКЛАДУ, А ТАКОЖ ВІЙСЬКОВОСЛУЖБОВЦІВ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ ТА ЗБРОЙНИХ СИЛ УКРАЇНИ

КИЇВ 2010

Бюлетень підготовлено за матеріалами Звіту про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво (придбання) житла для осіб рядового і начальницького складу, а також військовослужбовців правоохоронних органів та Збройних Сил України. - Київ: Рахункова палата України, 2010.

Відповідальні за випуск:

головний контролер - директор департаменту
з питань оборони та правоохоронної діяльності
Невідомий В.І

начальник управління стандартів,
аналітики та розвитку Шах Г.А.

© Рахункова палата України.
Матеріал офіційний.
При використанні посилання на Рахункову палату обов'язкове.

Зміст

ВСТУП

1. АНАЛІЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ТА ОРГАНІЗАЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАХОДІВ З БУДІВНИЦТВА (ПРИДБАННЯ) ЖИТЛА ДЛЯ ОСІБ РЯДОВОГО І НАЧАЛЬНИЦЬКОГО СКЛАДУ, А ТАКОЖ ВІЙСЬКОВОСЛУЖБОВЦІВ

2. АУДИТ ЕФЕКТИВНОСТІ ВИКОРИСТАННЯ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ ТА ЗДІЙСНЕНИХ ЗАХОДІВ ЩОДО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЖИТЛОМ ВІЙСЬКОВОСЛУЖБОВЦІВ

2.1. Результати аудиту наслідків управлінських рішень органів виконавчої влади щодо формування планів використання коштів
на забезпечення житлом військовослужбовців

2.2. Результати аудиту ефективності використання бюджетних
коштів та заходів, запроваджених для забезпечення житлом військовослужбовців

2.2.1. Стан фінансування об'єктів незавершеного будівництва.

2.2.2. Стан використання наявних фінансових ресурсів.

2.2.3. Стан дотримання встановлених процедур закупівель.

2.2.4. Стан будівництва житла на умовах пайової участі на земельних ділянках військових формувань.

2.2.5. Стан використання внутрішніх резервів.

2.2.6. Стан використання бюджетних коштів на будівництво (придбання) службового житла та забезпечення ним військовослужбовців.

ВИСНОВКИ

ВСТУП

Враховуючи актуальність та велику соціальну значимість питання забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та членів їх сімей житлом, Рахунковою палатою постійно проводиться моніторинг у цій сфері.

Під час проведення у попередні роки в Міноборони, МВС, СБУ, Держприкордонслужбі, Державному департаменті з питань виконання покарань окремих аудитів та здійснення інших контрольно-аналітичних заходів було встановлено, що завдання створення сприятливих умов для фінансування і кредитування будівництва житла для військовослужбовців силових структур та членів їх сімей, визначені Указом Президента України від 15.07.99 № 856/99 "Про основні напрями забезпечення житлом населення України на 1999-2005 роки", Кабінетом Міністрів України в повному обсязі не були виконані. Такі важливі джерела фінансування програми, як іпотечне та пільгове кредитування взагалі не застосовувалися.

У 2007 році Кабінетом Міністрів України на один рік була запроваджена система фінансування видатків державного бюджету на будівництво (придбання) житла для військовослужбовців та правоохоронців виключно через Мінрегіонбуд.

Зазначений порядок фінансування будівництва житла виявився неефективним і негативно позначився на темпах забезпечення житлом військовослужбовців та правоохоронців:

- ліміти фінансування на 2007 рік були доведені головним розпорядником (Мінрегіонбудом) до міністерств і відомств лише в червні, внаслідок чого замовники будівництва житла протягом першої половини бюджетного року не мали можливості спланувати свою діяльність у цій сфері, визначитися з обсягами будівництва, провести тендерні процедури, укласти угоди тощо;

- фактичний розподіл асигнувань на будівництво житла Мінрегіонбуд розпочав лише наприкінці червня, але у зв'язку з опрацюванням питань щодо включення всіх отримувачів бюджетних коштів до казначейської мережі реальне фінансування через органи Державного казначейства почало здійснюватися лише з липня-серпня;

- майже півроку організація фінансування і відповідно витрачання бюджетних коштів за КПВК 2701240 і 2701250 здійснювалися поза межами бюджетного законодавства, оскільки підстави для фінансування Мінрегіонбудом замовників будівництва, підпорядкованих органам державної влади, та затвердження їм кошторисів виникли лише 17.10.2007, після внесення до порядку змін постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2007 № 1232.

Внаслідок цього вартість незавершеного будівництва протягом року зросла на 170,5 млн. грн., або на 27,7 відс. (з 616,3 млн. грн. на початок 2007 року до 786,8 млн. грн. на кінець року). Надалі, у 2008 році, Уряд повернувся до попередньої системи фінансування та контролю, яка передбачала виділення бюджетних коштів для будівництва житла безпосередньо головним розпорядникам коштів.

З метою визначення кінцевих результатів використання бюджетних коштів, виділених на будівництво та придбання житла для військовослужбовців і правоохоронців протягом 2007-2009 років, та з урахуванням результатів моніторингу проведено відповідний аудит.

1. АНАЛІЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ТА ОРГАНІЗАЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАХОДІВ З БУДІВНИЦТВА (ПРИДБАННЯ) ЖИТЛА ДЛЯ ОСІБ РЯДОВОГО І НАЧАЛЬНИЦЬКОГО СКЛАДУ, А ТАКОЖ ВІЙСЬКОВОСЛУЖБОВЦІВ

Правові та організаційні засади щодо будівництва (придбання) житла для військовослужбовців Збройних Сил України, СБУ, Держприкордонслужби, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та кримінально-виконавчої системи, членів їх сімей (далі - військовослужбовці) регламентуються Житловим кодексом Української РСР, Законами України
"Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", "Про міліцію", "Про Службу безпеки України", "Про Державну кримінально-виконавчу службу України", "Про Державну прикордонну службу України",
а також іншими законодавчими і нормативними актами.

Нормативно-правовою основою забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей є Комплексна програма забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, Державної кримінально-виконавчої служби, службових осіб митних органів та членів їх сімей, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 29.11.99 № 2166 (далі - Програма).

У першій редакції Програма була розрахована строком на 8 років (з 1999 року по 2006 рік).

Метою Програми було визначено вирішення проблеми забезпечення житлом військовослужбовців, а також створення належних соціально-побутових умов для зазначеної категорії громадян.

Передбачалося побудувати 5816 тис. кв. м загальної площі житла для забезпечення квартирами 116,3 тис. військовослужбовців та членів їх сімей, що перебували на квартирному обліку станом на 01.01.98. Необхідна сума коштів становила 4274,2 млн. грн., у тому числі за рахунок державних капітальних вкладень - 1399 млн. грн., за рахунок таких джерел, як податок на прибуток, кошти від продажу майна, кошти підприємств, іпотечне кредитування - 2875,2 млн. гривень. У цілому по Україні за розрахункову загальну площу однієї квартири було взято 50 кв. м, за середню розрахункову вартість будівництва 1 кв. м житла - 735 гривень.

Однак, як встановлено аудитом, Програмою не було враховано забезпечення житлом 12,6 тис. військовослужбовців, які станом на 01.01.98 потребували відселення із закритих військових містечок, а також 60 тис. військовослужбовців, які до кінця терміну виконання Програми мали зареєструватися в черзі на отримання житла. Для цього додатково необхідно було побудувати 3628 тис. кв. м житла на суму 2666,3 млн. гривень. Крім того,
у розрахунках очікуваних результатів не враховувалися також темпи інфляційних процесів в економіці держави, а отже, і темпи подорожчання житла.

Таким чином, навіть за умов повного виконання планових показників Програма не вирішувала проблеми забезпечення всіх військовослужбовців житлом, а тому не мала перспективи досягнення визначеної нею мети.

За перші чотири роки виконання Програми (1999-2002) на будівництво (придбання) житла для військовослужбовців було залучено 2643 млн. грн., або 136,2 відс. від планової суми (1940,5 млн. гривень). Проте побудовано було 2130 тис. кв. м житла, що дало змогу забезпечити квартирами 34,7 тис. військовослужбовців, або 65,8 відс. від плану. Черга на отримання житла скоротилася на 19,9 відс. (з 116,3 тис. військовослужбовців до 93,2 тис. військовослужбовців). Передбачені Програмою такі джерела фінансування, як пільгове та іпотечне кредитування, кошти інноваційного фонду, страхових резервів, від продажу металобрухту та іншого майна не залучалися до реалізації її заходів через відсутність у 1999-2003 роках відповідної нормативно-правової бази.

Зважаючи на невиконання основних результативних показників, Програма була переглянута Урядом і затверджена постановою від 29.04.2004 № 538 в новій редакції з продовженням строків її виконання до 2010 року, яка передбачала будівництво 4676 тис. кв. м житла (близько 74,8 тис. квартир) із залученням 6593,3 млн. гривень.

Одночасно і за цими показниками виконання Програми не могло б кардинально поліпшити критичну ситуацію, що вже склалася у сфері забезпечення житлом військовослужбовців, оскільки базовий розрахунковий показник Програми - вартість 1 кв. м загальної площі житла, встановлений виходячи із середньої опосередкованої регіональної вартості 1 кв. м загальної площі житла станом на 01.01.2003, яка, за даними Держбуду, становила 1463 грн., з 2004 року не змінювався.

У той же час опосередкована середньорегіональна вартість 1 кв. м загальної площі житла, за даними Держбуду (Мінрегіонбуду), в 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 та 2009 роках становила відповідно, 1613, 2009, 2834, 3340, 4250 та 4290 гривень. Отже, потреба у коштах, необхідних для виконання Програми, була фактично занижена протягом останніх п'яти років майже у три рази.

Інші основні показники Програми змінювалися ще тричі відповідно до постанов Уряду і в остаточному варіанті становили: загальна площа житла - 4685 тис. кв. м; орієнтовна кількість квартир - 74967; потреба в коштах - 6606,3 млн. грн., у тому числі протягом 2007-2009 років для військовослужбовців: загальна площа житла - 1965 тис. кв. м; орієнтовна кількість квартир - 28477; потреба в коштах - 2531,5 млн. гривень.

Крім того, на стан виконання Програми суттєво вплинули:

1) невиконання встановлених законом бюджетних призначень:

протягом 2007 і 2008 років та 9 міс. 2009 року на будівництво (придбання) житла для військовослужбовців було виділено із державного бюджету 1385,9 млн. грн., або 113,3 відс. від планової суми.

Водночас з інших передбачених Програмою джерел було залучено:

кошти місцевих бюджетів, підприємств-замовників, обласних і міських держадміністрацій (шефська допомога) та інших джерел - 47,9 млн. грн., або 15,8 відс. (планувалося залучити 303,1 млн. грн.);

інвестиції згідно з Указом Президента України від 01.07.93 № 240 "Про інвестування будівництва та придбання житла для військовослужбовців Збройних Сил України та членів їх сімей" - 12 млн. грн., або 30 відс. (планувалося 44,5 млн. гривень).

За рахунок таких джерел, як субвенції загального фонду державного бюджету на будівництво та придбання житла військовослужбовцям (часткове залучення); довгострокове пільгове та іпотечне кредитування; випуск житлових сертифікатів, облігацій, цінних паперів коштів за вказаний період взагалі не залучено, хоча планувалося отримати 961,1 млн. гривень.

Таким чином, загальний рівень фінансування Програми протягом 2007 і 2008 років та 9 міс. 2009 року становив 1445,8 млн. грн., або 57,1 відс. (планувалося - 2531,5 млн. гривень);

2) неефективна управлінська та нормотворча діяльність Уряду, центральних та місцевих органів виконавчої влади:

без належного нормативного врегулювання Кабінетом Міністрів України залишилися питання кредитування будівництва житла та виплати грошової компенсації громадянам, що значно гальмує процес забезпечення житлом військовослужбовців, а саме:

у порушення вимог ст. 3 Закону України "Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва" не розроблено і не затверджено: порядок надання кредитно-фінансовими установами кредитів суб'єктам господарської діяльності, що здійснюють будівництво (забудовників), для будівництва житла та інших об'єктів будівництва під заставу цінних паперів, майнових прав та інших активів; порядок фінансування операцій комерційних банків у частині надання громадянам іпотечних кредитів на завершення будівництва житла за рахунок отриманих на довгостроковій та поворотній основі цільових коштів державного бюджету (мали бути затверджені ще у квітні 2009 року);

у порушення вимог Закону України від 11.06.2009 № 1510 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань забезпечення житлом громадян" не розроблено порядок та розмір надання громадянам грошової компенсації за належні їм для отримання жилі приміщення.

Протягом 2007- 2009 років Урядом приймалися невиважені управлінські рішення, які негативно впливали на стан забезпечення житлом військовослужбовців, оскільки встановлені правила інвестування не підкріплювалися новими правовими механізмами використання активів.

Зокрема, розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 24.12.2007 № 1231-р "Деякі питання розпорядження об'єктами державної власності", від 07.05.2008 № 703-р "Питання укладання деяких договорів" та дорученням Кабінету Міністрів України від 15.02.08 № 9444/1/1 було заборонено укладання договорів про спільну діяльність з будівництва житла для військовослужбовців до врегулювання рішенням Уряду питань, пов'язаних з такою забудовою.

Надалі пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 16.07.2008 № 653 "Деякі питання будівництва житла військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, членам їх сімей" було передбачено залучення коштів для спільного будівництва житла для військовослужбовців шляхом проведення аукціонів в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.

Проте порядок залучення коштів для спільного будівництва житла та примірний договір про спільне будівництво житла за рахунок залучених коштів, які пунктом 2 зазначеної постанови доручалося розробити у місячний термін Мінекономіки за погодженням з Міноборони та іншими відомствами, та перелік земельних ділянок Міноборони, що пропонуються для спільного будівництва житла, розроблення якого передбачалася пунктом 3 постанови, станом на 01.10.2009 як нормативно-правові акти не затверджені.

Як встановлено аудитом, проект постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку залучення коштів для будівництва житла військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, членам їх сімей на аукціонах", розроблений Мінекономіки (вх. № 2702-40/598 від 31.08.2009) і погоджений Міноборони (вих. № 220/3927 від 02.09.2009), а також перелік земельних ділянок військових містечок Міноборони, що пропонуються до спільного будівництва житла, розроблений Міноборони, надіслано на розгляд Кабінету Міністрів України 01.07.2009 за вих. № 220/2856. У даному переліку запропоновано під забудову земельні ділянки 7 військових містечок загальною орієнтовною площею 27,67 гектара. Але проекти зазначених документів Кабінетом Міністрів України станом на 01.10.2009 навіть не розглядалися.

Відсутність взаємоузгоджених дій Мінфіну та Мінекономіки щодо надання Мінфіном відповідно до п. 6 Порядку обліку державних цільових програм, затвердженого наказом Мінекономіки від 31.07.2007 № 250, інформації про державні цільові програми унеможливила проведення Мінекономіки всебічного аналізу виконання планових показників Програми, а отже, і здійснення об'єктивної оцінки ефективності запроваджених головними розпорядниками заходів із забезпечення житлом військовослужбовців та інших службових осіб;

3) невжиття Урядом усіх необхідних заходів з пошуку і застосування нових шляхів вирішення існуючих проблем у сфері будівництва (придбання) житла для військовослужбовців:

незважаючи на те що фінансових ресурсів для виконання Програми не вистачало, а з передбачених Програмою додаткових джерел фінансування, зокрема довгострокового пільгового та іпотечного кредитування, випуску житлових сертифікатів, облігацій, цінних паперів тощо, упродовж десяти років кошти на будівництво (придбання) житла не залучалися, внесені Кабінетом Міністрів України протягом цього періоду зміни до Програми стосувалися лише збільшення кількості міністерств і відомств, для працівників яких планувалося побудувати житло за рахунок державного бюджету, а також планових статистичних показників без будь-якого коригування джерел фінансування.

Отже, пошук нових можливостей фінансового забезпечення військовослужбовців житлом залишився поза увагою Уряду, а внесення змін до існуючої Програми передбачало лише перегляд кількісних її показників, які в основному зменшувалися.

У той же час одним з реальних шляхів вирішення житлової проблеми є залучення власних коштів військовослужбовців на будівництво (придбання) житла із застосуванням механізму іпотечного кредитування, а також погашення за рахунок держави процентів за наданий ним кредит. Для цього необхідно було внести зміни до законів України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", "Про міліцію", "Про Службу безпеки України", інших законодавчих актів, а також нормативно визначити порядок та механізм такого кредитування.

Це питання опрацьовувалося в МВС та Держприкордонслужбі, якими були підготовлені і надіслані проекти відповідних нормативних актів до Кабінету Міністрів України, Мінрегіонбуду, Мінфіну, Мінекономіки.

Однак позитивних зрушень щодо правового врегулювання питання залучення власних коштів військовослужбовців на будівництво (придбання) житла із застосуванням механізму іпотечного кредитування, а також погашення за рахунок держави процентів за наданий військовослужбовцям кредит не відбулося.

Основною причиною відмови, зокрема Мінфіном, у розробленні та затвердженні такого механізму було залучення в процесі його реалізації бюджетних коштів. При цьому розрахунків додаткових бюджетних витрат взагалі не наводилося.

Проте будівництво (придбання) житла для військовослужбовців здійснювалося переважно за рахунок бюджетних коштів, оскільки це є обов'язком держави. Отже, залучення на вказані цілі власних коштів військовослужбовців частково послабило б тиск на держбюджет та сприяло б зменшенню черги на отримання житла.

2. АУДИТ ЕФЕКТИВНОСТІ ВИКОРИСТАННЯ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ ТА ЗДІЙСНЕНИХ ЗАХОДІВ ЩОДО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЖИТЛОМ ВІЙСЬКОВОСЛУЖБОВЦІВ

Під час аудиту контрольною групою проведено збір та аналіз даних щодо обсягів збудованого та введеного в експлуатацію житла, кількості квартир та їх розрахункової площі, вартості придбаного житла.

Встановлено, що протягом 2007 і 2008 років та за 9 місяців 2009 року Міноборони, МВС, внутрішніми військами МВС, СБУ, Держприкордонслужбою та Державним департаментом з питань виконання покарань (далі - ДДУПВП) було побудовано (придбано) 421,6 тис. кв. м житла, що становить лише 21,4 відс. планових обсягів будівництва житла, передбачених Програмою для зазначених міністерств і відомств (1965 тис. кв. м).

Дані щодо отриманого військовослужбовцями житла наведено в таблиці 1.

Таблиця 1

Інформація щодо отриманого житла у 2007-2008 роках
та за 9 місяців 2009 року

(квартир/тис. кв. м)

Згідно з даними, наведеними в таблиці, житло отримали військовослужбовці Міноборони - 4124 квартири (64,3 відс.); МВС -- 1547 квартир (24,1 відс.);
СБУ - 409 квартир (6,4 відс.); Держприкордонслужби - 245 квартир (3,8 відс.); Державного департаменту з питань виконання покарань - 87 квартир (1,4 відс.)¹.

¹Відповідно до офіційно отриманих Рахунковою палатою даних від головних розпорядників коштів.

За період, що перевірявся, квартирами було забезпечено тільки 6412 сімей військовослужбовців, що становило 22,5 відс. від планової кількості квартир (28477). Таким чином, житло отримав лише кожний п'ятий безквартирний, що не дало змоги наблизитися до вирішення гострої соціальної проблеми - забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей.

На будівництво (придбання) житла для військовослужбовців та членів їх сімей було спрямовано 1445,8 млн. грн., у тому числі за джерелами:

- 1385,9 млн. грн., або 95,9 відс. від загального обсягу надходжень, - видатки державного бюджету (972,2 млн. грн. - за загальним фондом; 413,7 млн. грн. - за спеціальним фондом), за рахунок яких отримано 4807 квартир (313,7 тис. кв. м), або 75 відс.;

- 47,9 млн. грн., або 3,3 відс., - кошти місцевих бюджетів, підприємств (організацій), що належать до сфери управління державного замовника, та інших джерел, за рахунок яких отримано 1335 квартир (88,8 тис. кв. м), або 20,8 відс.;

- 12 млн. грн., або 0,8 відс., - інвестиції згідно з Указом Президента України від 01.07.93 № 240, за рахунок яких отримано 270 квартир
(19,1 тис. кв. м), або 4,2 відсотка.

При цьому кошти, отримані з місцевих бюджетів та за рахунок інвестицій відповідно до зазначеного Указу Президента України, головними розпорядниками були обліковані за спеціальним фондом державного бюджету.

На запит Рахункової палати від 02.09.2009 № 02-1819 до місцевих органів виконавчої влади було отримано відповіді, що за рахунок коштів місцевих бюджетів житло для військовослужбовців та працівників органів внутрішніх справ, які проходили відповідну службу і не були звільненими, не виділялося.

Однак проведеним аудитом встановлено, що зазначене житло за рахунок місцевих бюджетів фактично надавалося, але у військових формуваннях обліковувалося лише у кількісному виразі і за доходами та видатками спеціального фонду державного бюджету не обліковувалося.

Це давало можливість керівництву силових структур розподіляти таке житло на свій розсуд, нехтуючи чергою на отримання квартир.

За розрахунками, здійсненими виходячи із статистичної середньорічної середньорегіональної вартості 1 кв. м загальної площі житла, визначеної Мінрегіонбудом у 2007, 2008 та 2009 роках у розмірі 3340, 4250 та 4290 грн. відповідно, вартість квартир, отриманих за 2007 і 2008 роки та за 9 місяців 2009 року в натурі і не відображених у доходах і видатках виконавців Програми, становила 268,8 млн. грн., з яких витрачено:

- Міністерством оборони України - 41,8 млн. грн.;

- Міністерством внутрішніх справ України - 126,7 млн. грн.;

- Головним управлінням внутрішніх військ МВС України - 28,6 млн. грн.;

- Службою безпеки України - 70,5 млн. грн.;

- Державним департаментом з питань виконання покарань - 1,2 млн. гривень.

Таким чином, у порушення вимог статей 4 та 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" головними розпорядниками у бухгалтерському обліку не було враховано майже п'ятої частини загальної суми асигнувань, внаслідок чого не було сформовано повної, достовірної інформації про стан забезпечення житлом військовослужбовців, необхідної для справедливого та прозорого розподілу квартир, що призвело до викривлення фінансової звітності, наданої відповідним фінансовим та податковим установам.

Фінансування будівництва (придбання) житла з інших визначених Програмою джерел, а саме шляхом довгострокового пільгового та іпотечного кредитування, випуску житлових сертифікатів, облігацій, цінних паперів, не здійснювалося через відсутність відповідного законодавчого та нормативного врегулювання, а також фінансово-кредитних механізмів державного довгострокового пільгового та іпотечного кредитування, випуску житлових сертифікатів (облігацій) і формування їх ринку.

За таких умовосновний тягар фінансування протягом звітного періоду було покладено на державний бюджет.

Проведеним аудитом встановлено, що за останні три роки кількість військовослужбовців, які перебували в черзі на отримання житла, перерозподілилася таким чином:

до 5 років - зменшилась на 2936 чол. і становила 44108 чол. (48,8 відс. від загальної чисельності);

від 5 до 10 років - збільшилась на 1122 чол. і становила 19230 чол. (21,2 відс. від загальної чисельності);

більше 10 років - зменшилась на 3421 чол. і становила 27117 чол. (30 відс. від загальної чисельності).

Отже, збільшилася черга молодих, але вже досить досвідчених військовослужбовців, які є найбільш продуктивною категорією працівників.

У той же час при існуючих темпах забезпечення житлом безквартирні військовослужбовці та правоохоронці будуть вимушені чекати своєї черги на отримання квартир понад 15 років.

Згідно з даними обліку квартирна черга за три останні роки в цілому зменшилась на 5235 військовослужбовців (станом на 01.01.2007 в черзі на отримання житла перебувало 95690 військовослужбовців, станом 01.10.2009 -
90455 військовослужбовців), у тому числі:

- у Міноборони - зменшилася на 8366 осіб при виділених 4124 квартирах;

- у МВС - збільшилася на 2114 осіб при отриманих 1547 квартирах;

- у СБУ - зменшилася на 231 особу при отриманих 409 квартирах;

- у Держприкордонслужбі - збільшилася на 1127 осіб при отриманих 245 квартирах;

- у Державному департаменті з питань виконання покарань - збільшилася на 121 особу при отриманих 87 квартирах.

Однак проведеним аудитом встановлено, що зменшення кількості військовослужбовців у квартирній черзі в Міноборони відбулося не за рахунок отриманого ними житла, а внаслідок проведення інвентаризації безквартирних згідно з директивою Міністра оборони України від 10.03.2005 № Д-14 "Про заходи щодо організації перевірки обліку військовослужбовців Збройних Сил України, які потребують поліпшення житлових умов".

У 2008 році з черги на отримання житла було виключено 8 тис. військовослужбовців, які не підтвердили права на необхідність у забезпеченні їх житлом або в поліпшенні житлових умов, що було безумовно вірним управлінським рішенням.

З урахуванням зазначеного фактична загальна кількість безквартирних військовослужбовців за останні три роки збільшилася на 2765 чол., або на 3 відсотки.

У той же час у МВС, внутрішніх військах, СБУ, Держприкордонслужбі та Департаменті з питань виконання покарань ці позитивні напрацювання не використовувалися, відповідні інвентаризації не проводилися, питання щодо реального стану справ з поліпшенням житлових умов військовослужбовців не досліджувалося.

Як наслідок, виникали ризики включення до черги безквартирних таких військовослужбовців, які вже мали житло або не потребували поліпшення житлових умов, що, у свою чергу, могло призвести до загострення існуючої соціальної напруги серед військовослужбовців.

2.1. Результати аудиту наслідків управлінських рішень органів виконавчої влади щодо формування планів використання коштів на забезпечення житломвійськовослужбовців

Проведеним аудитом встановлено, що будівництво житла для військовослужбовців здійснювалося за відсутності довгострокового перспективного планування.

У порушення вимог постанови Кабінету Міністрів України від 29.04.2004 № 538 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 1999 р. № 2166" щодо внесення центральними органами виконавчої влади, які здійснюють керівництво військовими формуваннями, змін до відомчих програм забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, встановлення контролю за виконанням цих програм, забезпечення максимального залучення в 2004 та наступних роках джерел фінансування, визначених Програмою:

- у МВС до цього часу не затверджена відомча програма забезпечення житлом осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, а розроблений проект не визначає термінів виконання робіт та обсягів будівництва житла, а тому не може бути підставою для планування та виконання її заходів;

- СБУ та МВС не були внесені зміни до відомчих програм забезпечення житлом військовослужбовців СБУ та військовослужбовців внутрішніх військ МВС, а тому не визначені показники обсягів фінансування та будівництва (придбання) житла на 2007-2010 роки;

- Міноборони, замість внесення змін у відомчу програму, у 2006 році була розроблена Цільова програма забезпечення житлом військовослужбовців Збройних Сил України на 2006-2011 роки згідно зі Стратегічним оборонним бюлетенем України на період до 2015 року, фінансування якої передбачалося здійснювати лише за рахунок Державного бюджету України;

- Державним департаментом України з питань виконання покарань були внесені зміни до відомчої програми забезпечення житлом осіб рядового і начальницького складу, яка повністю дублює загальні показники Програми і не містить конкретних шляхів виконання передбачених завдань (відсутні переліки та терміни будівництва житлових об'єктів, не визначена черговість їх введення в експлуатацію).

Зазначеними міністерствами і відомствами не розроблялися поточні та перспективні плани капітального будівництва житла, не визначалися (щороку) обсяги службового житла і житла, що надається військовослужбовцям для постійного проживання, а лише складалися переліки житлових об'єктів, фінансування яких передбачалося здійснювати за рахунок видатків Державного бюджету України.

Отже, внаслідок вузьковідомчого підходу до вирішення проблеми забезпечення житлом військовослужбовців, відсутності чіткого визначення перспектив та пріоритетів, фінансування об'єктів будівництва головними розпорядниками здійснювалося хаотично, а наявні фінансові ресурси витрачалися на довгобуди, що призвело до низької результативності запроваджених заходів.

Переліки житлових об'єктів протягом року неодноразово перероблялися, а їх показники змінювалися, кошти з одних об'єктів будівництва спрямовувалися на інші.

Так, у ГУВВ МВС України згідно з переліком житлових об'єктів на 2007 рік кошти в сумі 4,9 млн. грн. передбачалося спрямувати на введення в експлуатацію 70-квартирного житлового будинку в м. Олександрії (II черга, 50 квартир), який вважався пусковим об'єктом. Проте наприкінці 2007 року за пропозицією ГУВВ МВС України перелік житлових об'єктів був перероблений (спільний наказ Мінрегіонбуду, Мінфіну, ГУВВ МВС України від 14.11.2007 № 309/1242/460). Замість житлового будинку у м. Олександрії до пускових об'єктів був включений 140-квартирний житловий будинок у м. Івано-Франківську (I черга, 76 квартир), на який було спрямовано 1,5 млн. гривень. Як наслідок, жодного з об'єктів протягом 2007 і 2008 років в експлуатацію так і не було введено, а до переліку житлових об'єктів на 2008 рік житловий будинок у м. Олександрії був включений вже як перехідний об'єкт (наказ МВС від 07.05.2008 № 207).

У МВС також змінювалися тричі на рік переліки житлових об'єктів, а остаточний варіант переліку житлових об'єктів на 2008 рік був затверджений у лютому 2009 року (наказ МВС від 04.02.2009 № 42), що є порушенням вимог п. 8 Порядку використання бюджетних коштів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.02.2008 № 70.

Таким чином, відсутність у головних розпорядників коштів чіткого плану будівництва житла на перспективу не тільки не дала змоги суттєво зменшити обсяги незавершеного будівництва та дебіторської заборгованості, але й призвела до її зростання внаслідок невиправданого спрямування наявних фінансових ресурсів на будівництво об'єктів з низьким ступенем готовності, а також на нові об'єкти будівництва.

Одним з чинників, який негативно вплинув на формування головними розпорядниками коштів обсягів фінансових ресурсів, необхідних для будівництва житла, були непослідовні та суперечливі дії Мінекономіки та Мінфіну щодо визначення показників проекту бюджету за цим напрямом.

Незважаючи на те що показники Програми Žрунтувалися на прогнозних розрахунках, здійснених виходячи з опосередкованої регіональної вартості спорудження 1 кв. м житла станом на 01.01.2003, який становив по Україні 1463 грн. і мав стійку тенденцію до зростання (в 1999, 2000, 2001 і 2002 роках - 906, 1014, 1300 та 1424 гривні відповідно), Програмою встановлені обмеження на рівні загальної суми передбачених у ній видатків, саме в розділі "Фінансове та нормативно-правове забезпечення" визначено, що обсяги видатків можуть уточнюватися під час формування проекту Державного бюджету України на відповідний рік умежах загальної суми таких видатків, передбачених показниками Програми, але без її зменшення у цілому.

Слід зазначити, що, замість урегулювання зазначених суперечностей і внесення до Програми відповідних змін, Мінекономіки за дорученням Кабінету Міністрів України надавались роз'яснення, які не відповідали вищезазначеним положенням Програми.

На виконання доручення Кабінету Міністрів України від 08.04.2005 № 2887/6/1-05 (щодо погодження пропозиції Мінфіну від 04.04.2005 № 31‑03131-3-8/2269 стосовно впровадження починаючи з 2006 року щорічної індексації показників Програми) Мінекономіки листом від 05.06.2006 № 30‑40/367 запропонувало головним розпорядникам бюджетних коштів здійснювати розрахунки загального обсягу коштів, необхідних на будівництво (придбання) житла в 2007 році, з урахуванням індексації виходячи з кількості загальної площі житла, яку необхідно побудувати та придбати державним замовникам протягом року, та прогнозної опосередкованої вартості спорудження 1 кв. м загальної площі житла по Україні.

Внаслідок цього допускалися порушення і різні методологічні підходи виконавців Програми при визначенні потреб на етапі формування бюджетних запитів. Переважно визначення потреб здійснювалося виконавцями без складання детальних розрахунків - на підставі укрупнених прогнозних показників Програми, які, у свою чергу, застосовувались не завжди коректно, оскільки одні виконавці враховували недовиконання показників Програми у попередні роки, а інші здійснювали розрахунки без дотримання цих показників.

МВС при формуванні планових показників проекту Державного бюджету України на 2007 рік потреба в коштах на будівництво (придбання) житла визначалась з включенням залишкової вартості станом на 01.01.2006 усіх об'єктів будівництва, які не фінансувалися у 2006 році, та очікуваної залишкової вартості об'єктів будівництва, фінансування яких здійснювалося у 2006 році. Наприклад, на будівництво житла у м. Києві планувалося спрямувати 133,9 млн. грн., з яких 49,2 млн. грн. - на добудову двох об'єктів, готовність яких становила лише 5 відс., і 71 млн. грн. - на об'єкти, будівництво яких ще взагалі не розпочиналося.

Головним управлінням внутрішніх військ МВС України потреба в коштах на будівництво (придбання) житла на кожний конкретний рік визначалася шляхом ділення отриманої загальної потреби в коштах на кількість років, що залишилися до закінчення терміну дії Програми. Так, при визначенні потреби в коштах на 2007 рік за розрахункову базу було прийнято 879 квартир, що на 664 квартири, або в 4,1 раза, більше кількості квартир, передбачених Програмою на зазначений рік. При визначенні потреби в коштах на 2009 рік за розрахункову базу було прийнято 2042 квартири, що на 1805 квартир, або в 8,6 раза, більше кількості квартир, передбачених Програмою на 2009 рік, і на 351 квартиру більше, ніж передбачено в цілому Програмою для ГУВВ МВС України.

Службою безпеки України при визначенні потреби на 2008 рік враховано дефіцит коштів у сумі 18,2 млн. грн. як різниця між обсягами фінансування будівництва (придбання) житла для військовослужбовців СБУ, передбаченими на 2003-2007 роки за рахунок усіх джерел, і фактично отриманими за цей період коштами лише за одним джерелом - загальним фондом держбюджету.

Водночас визначення потреб СБУ в коштах на будівництво житла на 2009 рік здійснювалося із застосуванням граничних розмірів вартості придбання житла (опосередкованої вартості спорудження житла, збільшеної у 2-2,5 раза), які відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2007 № 269 діяли тільки у 2007 році. Застосування зазначених коефіцієнтів до вартості житла, яке будується, призвело до збільшення потреби на 47,3 млн. гривень.

Державним департаментом з питань виконання покарань визначення потреби у бюджетних коштах на 2007 і 2008 роки здійснювалося виходячи з передбачених Програмою на ці роки 438 і 461 квартири загальною площею 27,44 тис. кв. м і 28,78 тис. кв. м відповідно, будівництво яких Програмою передбачалося здійснювати за рахунок різних джерел фінансування. У той же час питома вага коштів державного бюджету в загальному обсязі становила лише 53,7 і 53,8 відс. відповідно. При цьому визначення наявного стану та розрахунків необхідної потреби у бюджетних коштах на добудову об'єктів незавершеного будівництва не здійснювалося.

Отже, внаслідок відсутності визначених Мінекономіки як координатором Програми єдиних методологічних підходів до формування планових показників проекту держбюджету стосовно видатків на будівництво житла для військовослужбовців, а також фактичного самоусунення від цього процесу Мінфіну, надані до проектів бюджету на відповідний рік пропозиції головних розпорядників з цих питань не відображали реальних потреб силових структур, не були уніфікованими, а тому не забезпечували вирішення питань своєчасного і повного забезпечення житлом військовослужбовців та членів ї сімей.

2.2. Результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів та заходів, запроваджених для забезпечення житломвійськовослужбовців

Аудитом встановлено, що фактичний рівень фінансування планових показників бюджетних програм на будівництво (придбання) житла згідно з видатками, затвердженими державними бюджетами на відповідний рік, становив:

у 2007 році - від 3,8 до 41,6 відс. (Міноборони - 41,6 відс., МВС - 4,4 відс., ГУВВ МВС України - 3,8 відс., СБУ - 30,4 відс., Держприкордонслужби - 27,1 відс., Державного департаменту з питань виконання покарань - 10 відс.);

у 2008 році - від 5,6 до 60,3 відс. (Міноборони - 34,4 відс., МВС - 7,6 відс., ГУВВ МВС України - 5,6 відс., СБУ - 38,5 відс., Держприкордонслужби - 60,3 відс., Державного департаменту з питань виконання покарань - 10 відс.);

у 2009 році - від 0 до 67,1 відс. (Законом України "Про Державний бюджет на 2009 рік" кошти на будівництво (придбання) житла виконавцям Програми за рахунок загального фонду не передбачалися, а затверджені видатки за спецфондом забезпечували потребу Міноборони на 67,1 відс., ГУВВ МВС України - на 0,05 відс., Держприкордонслужби - на 14 відсотків).

Проте і ці асигнування головними розпорядниками коштів використовувалися неефективно.

2.2.1. Стан фінансування об'єктів незавершеного будівництва

Згідно з вимогами постанов Кабінету Міністрів України від 21.02.2007 № 269, від 20.04.2007 № 650, від 22.02.2008 № 70 та від 05.03.2009 № 185, які регламентували Порядок використання коштів державного бюджету на 2007-2009 роки, бюджетні асигнування головними розпорядниками коштів повинні були спрямовуватися на добудову насамперед об'єктів, які мають високий ступінь готовності (на 2009 рік такий ступінь визначено на рівні понад 70 відсотків).

Аудитом встановлено, що отримані у 2007 і 2008 роках та за 9 місяців 2009 року кошти в сумі 1445,8 млн. грн. головними розпорядниками коштів були спрямовані таким чином:

- 488,3 млн. грн., або 33,8 відс., - на пускові об'єкти (Міноборони - 406,1 млн. грн.; МВС - 42,2 млн. грн.; СБУ - 1,1 млн. грн.; Держприкордонслужба - 30,8 млн. грн.; Державний департамент з питань виконання покарань - 8,1 млн. грн.);

- 419,4 млн. грн., або 29 відс., - на перехідні об'єкти (Міноборони - 298,5 млн. грн.; МВС - 68,4 млн. грн.; Держприкордонслужба - 39,5 млн. грн.; Державний департамент з питань виконання покарань - 13 млн. грн.);

- 34,5 млн. грн., або 2,4 відс., - на проектно-вишукувальні роботи (Міноборони - 22,5 млн. грн.; МВС - 8,8 млн. грн.; СБУ - 0,5 млн. грн.; Держприкордонслужба - 1,9 млн. грн.; Державний департамент з питань виконання покарань - 0,8 млн. грн.);

- 503,6 млн. грн., або 34,8 відс., - на придбання житла на ринку та на умовах пайової участі (Міноборони - 338,6 млн. грн.; МВС - 52,5 млн. грн.; СБУ - 93,3 млн. грн.; Держприкордонслужба - 19,2 млн. гривень).

Дані щодо видатків державного бюджету в 2007-2009 роках на будівництво (придбання) житла та напрями використання коштів наведені в таблиці 2.

Таблиця 2

Структура видатків держбюджету на будівництво (придбання) житла

протягом 2007 - 2008 року та 9 місяців 2009 року

(млн. грн.)

Отже, основна сума бюджетних коштів (923,1 млн. грн., або 63,8 відс.) у звітному періоді була спрямована на придбання житла на ринку та будівництво перехідних об'єктів.

У той же час для введення в експлуатацію пускових об'єктів необхідно 129,8 млн. гривень. При цьому вартість квартир на вторинному ринку житла в середньому на 40 відс. перевищує вартість квартир при їх власному будівництві.

За умов спрямування коштів у сумі 129,8 млн. грн. на пускові об'єкти для їх введення в експлуатацію (з 503,6 млн. грн., спрямованих на закупівлю квартир на вторинному ринку) Міноборони та правоохоронні органи отримали б 2912 квартир замість придбаних 1654 квартир, або у 1,76 раза більше.

Таким чином, управлінські дії силових структур щодо спрямування наявних фінансових ресурсів на придбання житла насамперед на вторинному ринку, замість їх спрямування на введення в експлуатацію пускових об'єктів, не забезпечили максимально результативного використання бюджетних коштів на будівництво (придбання) житла для військовослужбовців та членів їх сімей.

Як встановлено аудитом, Міністерством оборони України у 2009 році кошти в сумі 5,9 млн. грн. були сплановані на завершення будівництва двох житлових будинків: 120-квартирного житлового будинку у смт Башкирівка Харківської обл. та 140-квартирного житлового будинку в м. Кіровоград зі ступенем готовності 95 та 82 відс. відповідно (станом на 01.01.2009). Однак фінансування зазначених об'єктів у 2009 році не здійснювалося.

За даними ГУВВ МВС України, у 2007-2008 роках основна частка бюджетних коштів була спрямована на придбання житла. За цей період ГУВВ ВМС України було придбано 2755,4 кв. м житла (41 квартиру) на загальну суму 16,1 млн. грн. (69,5 відс. від виділених бюджетних коштів). Внаслідок цього станом на 01.10.2009 налічувалося 30 об'єктів незавершеного будівництва загальною вартістю 191,9 млн. грн., з них 13 об'єктів вартістю 1,8 млн. грн. знаходились на стадії проектних робіт.

У той же час, спрямувавши із зазначених коштів на добудову 50 квартир житлового будинку в м. Олександрії лише 6,2 млн. грн., ГУВВ МВС України змогло б ввести його в експлуатацію ще у 2008 році. Віддавши перевагу придбанню житла, ГУВВ МВС України не тільки не отримало житло у цьому будинку, а й втратило частину його.

Усього протягом останніх трьох років на нове будівництво, замість добудови об'єктів з високим ступенем готовності, ГУВВ МВС України та Міноборони було неефективно спрямовано 183,3 млн. гривень.

Неефективна управлінська діяльність Міноборони та правоохоронних органів стала причиною сталого збільшення кількості об'єктів незавершеного власного будівництва та їх вартості.

Якщо станом на 01.01.2007 таких об'єктів налічувалося 362, то станом на 01.10.2009 - 386, при цьому їх загальна вартість за цей період збільшилась у 1,5 раза (з 585,8 млн. грн. до 866 млн. грн.) і становила:

- із ступенем готовності 70 відс. і більше - 432,6 млн. грн. (50 об'єктів загальною площею 180,8 тис. кв. м);

- із ступенем готовності менше 70 відс. - 433,4 млн. грн. (336 об'єктів загальною площею 569,3 тис. кв. м), у тому числі на стадії проектно-вишукувальних робіт - 53,8 млн. грн. (181 об'єкт).

Отже, половина об'єктів незавершеного власного будівництва знаходилися на стадії розроблення проектно-кошторисної документації.

Згідно з результатами аналізу вартість об'єктів незавершеного будівництва, ступінь готовності яких становив 70 відс. і більше, збільшилась у 2,5 раза (з 171,7 млн. грн. до 432,6 млн. гривень).

Під час проведення аудиту встановлено, що за наявності великої кількості об'єктів незавершеного будівництва значні суми коштів головні розпорядники щороку спрямовували на виконання проектно-вишукувальних робіт, що також призвело до збільшення кількості та вартості об'єктів незавершеного будівництва.

Станом на 01.01.2007 на обліку у Міноборони знаходилося 173 об'єкти незавершеного будівництва, на 01.01.2008 - 201 об'єкт. Протягом 2007 року на виконання проектно-вишукувальних робіт нових об'єктів Міністерством було спрямовано коштів у сумі 11,5 млн. грн., а у 2008 році - 10,9 млн. гривень.

Незважаючи на те що станом на 01.01.2008 у Кримському УКБ МВС України на обліку знаходився 31 об'єкт незавершеного будівництва, зазначений підрозділ у 2008 році було профінансовано головним розпорядником у сумі 6,8 млн. грн. на виконання проектно-вишукувальних робіт 20 нових об'єктів.

Усього виконавцями Програми, що перевірялися, на виконання проектно-вишукувальних робіт протягом 2007 року - 9 місяців 2009 року було спрямовано 34371,7 тис. гривень.

Внаслідок таких дій з боку розпорядників коштів за 2007 і 2008 роки кількість об'єктів незавершеного будівництва на стадії проектно-вишукувальних робіт збільшилася на 28 об'єктів, а їх вартість - на 11,5 млн. гривень. Станом на 01.01.2009 на обліку розпорядників коштів на стадії проектно-вишукувальних робіт знаходився 181 об'єкт загальною вартістю 53,8 млн. гривень.

Таким чином, у порушення вимог Уряду, встановлених постановами від 21.02.2007 № 269, від 20.04.2007 № 650, від 22.02.2008 № 70 та від 05.03.2009 № 185, фінансові ресурси, замість спрямування їх насамперед на об'єкти з високим ступенем готовності, використовувалися на будівництво нових об'єктів, що призводило до неефективного використання бюджетних коштів та зростання обсягів незавершеного будівництва.

Внаслідок неефективних управлінських рішеньвартість незавершеного будівництва міністерств та відомств у 2009 році порівняно з 2007 роком зросла в 1,4 раза і станом на 01.10.2009 становила 883,3 млн. гривень. Водночас кількість об'єктів незавершеного будівництва у зазначений період збільшилась з 446 до 461, з них:

у Міноборони - 205 об'єктів вартістю 510,7 млн. грн.;

у МВС - 110 об'єктів вартістю 273,8 млн. грн.;

у СБУ - 49 об'єктів вартістю 1,7 млн. грн.;

у Держприкордонслужби - 68 об'єктів вартістю 63,1 млн. грн.;

у Державного департаменту з питань виконань покарань - 29 об'єктів вартістю 18,9 млн. гривень.

Загальна дебіторська заборгованість станом на 01.10.2009 становила 320,1 млн. грн., у тому числі прострочена - 235,1 млн. гривень, або 73,4 відс. від загальної заборгованості.

Аналіз динаміки простроченої заборгованості свідчить, що протягом останніх трьох років загальний її рівень зменшився лише на 19 відс.: з 382,3 млн. грн. на початок 2007 року до 320,1 млн. грн. станом на 01.10.2009. Отже, заходи щодо її погашення були недостатніми.

Встановлено, що в окремих випадках об'єкти незавершеного будівництва з високим ступенем готовності списувалися з балансу.

У 2007-2008 роках Державним департаментом з питань виконання покарань було списано незавершене будівництво 13 житлових об'єктів, незважаючи на те що окремі об'єкти мали високий ступінь будівельної готовності. Зокрема, виправною колонією № 104 Кіровоградської області було списано з балансу незавершене будівництво 4 одноквартирних житлових будинків загальною вартістю 70,3 тис. грн., при цьому в одному з будинків було улаштовано фундамент, стіни, перекриття та навіть покрівлю. В подальшому зазначені об'єкти були демонтовані, а будівельні матеріали в сумі 7 тис. грн. використані на ремонт покрівлі їдальні для засуджених цієї ж колонії.

Всього, внаслідок списання об' єктів незавершеного будівництва, 0,9 млн. грн. бюджетних коштів, витрачених на їх будівництво, було використано неефективно.

2.2.2. Стан використання наявних фінансових ресурсів

У результаті проведеного аудиту виявлено ряд порушень у порядку використання бюджетних коштів на будівництво житлових об'єктів, внаслідок чого зростала вартість будівництва, втрачалася житлова площа у новобудовах, фінансувалися роботи, не пов'язані з будівництвом або придбанням житла.

Установами Державного департаменту з питань виконання покарань у порушення: Порядку затвердження титулів будов (об'єктів), будівництво яких здійснюється із залученням бюджетних коштів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.09.97 № 995, титули житлових будинків затверджувалися без своєчасного забезпечення проектно-кошторисною документацією (Могилів-Подільська виправна колонія № 114); Порядку затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх комплексної державної експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31.07.2007 № 1269, будівництво здійснювалося без наявності позитивного висновку комплексної державної експертизи (Сокирянська виправна колонія № 67, Самбірська виховна колонія).

Таким чином, з порушенням зазначених нормативно-правових документів було використано бюджетних коштів на загальну суму 5,4 млн. гривень.

Аудитом встановлено, що через прорахунки при підготовці та затвердженні проектно-кошторисної документації у період виконання будівельних робіт у замовників будівництва неодноразово виникала необхідність у коригуванні проектно-кошторисної документації, що призводило до збільшення термінів та вартості будівництва житлових будинків. При цьому договори на будівництво житла укладалися на невигідних для замовника умовах, оскільки передбачали збільшення ціни договору, внаслідок чого вартість об'єктів житла у процесі будівництва в окремих випадках зростала удвічі.

Будівництво 50-квартирного житлового будинку в м. Херсоні, замовником якого була Херсонська виправна колонія № 61, здійснювалося згідно з робочим проектом загальною кошторисною вартістю будівництва 6,6 млн. гривень. У порушення вимог ст. 34 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти" умови укладеного з підрядником ТОВ "Епоха" договору передбачали можливість збільшення ціни договору. На будівництво об'єкта Херсонською виправною колонією було спрямовано 6,3 млн. грн., що становило 96,4 відс. загальної кошторисної вартості будівництва, у тому числі у 2006 році - 0,6 млн. грн.; у 2007 році - 5,7 млн. гривень. Внаслідок недотримання у проекті будівництва вимог чинного законодавства при визначенні обсягів робіт у 2008 році було проведено перерахунок проектно-кошторисної документації, згідно з яким проектна вартість будівництва збільшилась на 4,8 млн. грн., тобто майже удвічі. На будівництво об'єкта у 2008 році було виділено 4,3 млн. гривень.

Зустрічною перевіркою, проведеною працівниками територіального управління Рахункової палати України по Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, встановлено, що фактична вартість будівництва остаточно становила 12,9 млн. грн., що на 1,5 млн. грн. перевищувало його проектну вартість. У звязку із збільшенням фактичної вартості будивництва, а також його недофінансуванням у 2008 році було укладено додаткову угоду, яка передбачала передачу підряднику (ТОВ "Епоха") семи двокімнатних квартир загальною площею 421 кв. м і вартістю 2,3 млн. грн. у рахунок виконаних, але не оплачених робіт з будівництва. Після введення у лютому 2009 року об'єкта в експлуатацію 43 квартири отримали працівники кримінально-виконавчої служби, а 7 квартир було передано підряднику.

Таким чином, внаслідок порушення чинного законодавства щодо зміни умов договору про закупівлю, відсутності з боку Департаменту дієвого контролю за укладанням договорів, проектуванням і будівництвом житлового будинку, підрядником було здійснено ряд додаткових робіт, не передбачених проектом, що значно збільшило вартість будівництва та призвело до втрати Департаментом 7 двокімнатних квартир вартістю 2,3 млн. гривень.

Крім того, аудитом встановлені порушення у використанні бюджетних коштів при закупівлі квартир на вторинному ринку.

Зокрема, у порушення пункту 3 Порядку використання у 2008 році коштів, передбачених на будівництво (придбання) житла, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.02.2008 № 70, УСБУ в Миколаївській області закупило однокімнатну квартиру в м. Миколаєві вартістю 0,2 млн. грн. за найвищою ціною із запропонованих на торгах.

У порушення пункту 4 Порядку використання у 2008 році коштів на будівництво (придбання) житла, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.02.2008 № 70, Службою безпеки України та її регіональними управліннями в Автономній Республіки Крим, у м. Києві та Київській і Полтавській областях у 2008 році було придбано квартири, загальна площа яких перевищувала у цілому на 1020,7 кв. м норми житлової площі, визначені для житла соціального призначення у ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", що призвело до неефективного використання бюджетних коштів на закупівлю квартир у сумі 7,8 млн. гривень. Зокрема, загальне перевищення норми житлової площі, визначеної для житла соціального призначення, становило при придбанні СБУ:

- у Центрального територіального управління капітального будівництва Міністерства оборони України 15 двокімнатних квартир - 356,7 кв. м;

- у державного підприємства "Дніпровський круг" 18 однокімнатних і
7 двокімнатних квартир - 305,1 кв. м;

- у ТОВ "ДЕСНАБУД" 7 однокімнатних і 12 двокімнатних квартир -
256 кв. м.

Недотримання СБУ встановлених порядків використання бюджетних коштів при придбанні житла призвело до неефективного використання бюджетних коштів у сумі 8 млн. гривень.

У порушення вимог наказу Державного казначейства України від 01.11.2004 № 194 "Про затвердження Роз'яснень щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Роз'яснень щодо застосування класифікації кредитування бюджету" МВС спрямувало кошти у сумі 7,3 млн. грн., передбачені на будівництво (придбання) житла за КЕКВ 2121, на будівництво паркінгу, офісних та допоміжних приміщень загальною площею 2940 кв. м (м. Київ, вул. Бакинська, 37/41), будівництво яких повинно здійснюватися за КЕКВ 2142 "Реконструкція адміністративних об'єктів". Отже, МВС неефективно було використано кошти в сумі 7,3 млн. гривень.

Встановлено, що затверджені Мінфіном річні розписи асигнувань державного бюджету на 2007 і 2008 роки передбачали виділення коштів на будівництво житла переважно наприкінці бюджетного періоду, а тому не давали змоги головним розпорядникам ритмічно здійснювати ресурсне забезпечення житлового будівництва протягом усього року.

Помісячним розписом асигнувань загального фонду державного бюджету на 2007 рік Мінрегіонбуду за бюджетною програмою 2701250 було передбачено 272,2 млн. грн., з яких жодної гривні на І квартал не сплановано. На ІІ квартал передбачалося 5,4 млн. грн., або 2 відс. річних призначень, на ІІІ квартал - 74,7 млн. грн., або 27,4 відс., на ІV квартал - 192,1 млн. грн., або 70,6 відсотка.

Не поліпшилась ситуація і у 2008 році, на який розписом асигнувань передбачалося для виконавців за бюджетними програмами 1001190, 1003090 (МВС), 2101190 (Міноборони), 5341070 (Держприкордонслужба), 6071080 (Державний департамент з питань виконання покарань) і 6521100 (СБУ) 482,3 млн. грн., з яких на І квартал - 80,4 млн. грн., або 16,7 відс. річних призначень, на ІІ квартал - 132,6 млн. грн., або 27,5 відс., на ІІІ квартал - 146,7 млн. грн., або 30,4 відс. і на ІV квартал - 122,6 млн. грн., або 25,4 відсотка.

Аудитом встановлено, що пріоритети у будівництві (придбанні) житла надавалися обласним центрам, зокрема м. Києву, в результаті чого житло насамперед отримував керівний склад військових формувань, а військовослужбовці молодшого командного складу, які переважно не забезпечені квартирами, житло отримували за залишковим принципом.

Із 663 квартир, отриманих МВС у 2007 році, 199 квартир (30 відс.) було побудовано (придбано) у м. Києві. При цьому на квартирному обліку в м. Києві перебувало 4,4 тис. осіб, що становило 21,4 відс. від загальної кількості осіб (20,7 тис. осіб).

У 2008 році з 815 отриманих квартир МВС було розподілено по м. Києву 363 квартири (45,5 відс.). У той же час на квартирному обліку м. Києва перебувало 3,9 тис. осіб, або 18,7 відс. від загальної кількості осіб (20,9 тис. осіб).

Одночасно в ряді регіонів житло практично не будувалося і не виділялося. Так, в Кіровоградській, Черкаській та Чернівецькій областях у 2007-2008 роках було виділено лише 7 квартир, що становило 0,5 відс. від загальної їх кількості за цей період (1478 квартир).

Міноборони у 2008 році для фінансування робіт з власного будівництва спрямувало Кримському УКБ 99,9 млн. грн., Подільському УКБ м. Києва - 96,3 млн. грн. У той же час для Міноборони Кримське УКБ побудувало 263 квартири, а Подільське УКБ - 780, що становить 30,4 відс. від загальної кількості отриманих квартир Міноборони у 2008 році.

2.2.3. Стан дотримання встановлених процедур закупівель

Аудитом виявлено ряд порушень встановленого порядку проведення державних закупівель при будівництві (придбанні) житла для військовослужбовців на загальну суму 8,2 млн. грн., а саме:

- у порушення статті 2 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" та пункту 5 Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2008 № 921, без проведення тендерних процедур було укладено договори на закупівлю квартир на загальну суму 1,8 млн. грн., які профінансовано в повному обсязі (відділи капітального будівництва ГУМВС України в Чернівецькій області, в Автономній Республіці Крим);

- у порушення частини першої статті 27 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", яким передбачено відхилення тендерної пропозиції, яка не відповідає умовам тендерної документації, Управлінням СБУ у Дніпропетровській області укладено договір № 10-857 від 12.11.2007 на закупівлю 3-х однокімнатних квартир у м. Дніпропетровську на суму 0,8 млн. грн., умови якого не відповідали тендерній документації та ст. 34 цього Закону;

- у порушення абзацу третього пунктів 66 і 84 Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2008 № 921 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.11.2008 № 1017), Управлінням СБУ у Дніпропетровській області у 2009 році було укладено з ТОВ "Сінком" 10 договорів на закупівлю квартир у м. Дніпропетровську на суму 2 млн. грн., умови яких не відповідали вимогам тендерної документації;

- у порушення частини першої статті 27 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" при проведенні ГУВВ МВС України у 2007 році торгів на закупівлю квартир не було відхилено тендерні пропозиції ТОВ "Ретро Град" та ДП "Енергоальянс-Черкаси", які не мали копії дозволів або ліцензій на виконання будівельних робіт, передбачених тендерною документацією. За результатами проведених торгів переможцем було визнано ТОВ "ДоброБудІнвест", з яким всупереч ст. 34 цього Закону укладено 7 договорів загальною вартістю 3,1 млн. грн.;

- у порушення статті 34 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" вартість договорів на закупівлю, укладених за результатами торгів, збільшувалася шляхом укладення додаткових угод до договору. Таким чином, МВС збільшено вартість послуг з проектування на 140,7 тис. грн., Управлінням СБУ в Івано-Франківській області вартість квартир збільшено на суму 11,4 тис. гривень;

- без дотримання вимог Цивільного кодексу України Службою замовника МВС України укладено 9 договорів на виконання проектно-вишукувальних робіт, за якими у 2007-2008 роках сплачено за рахунок бюджетних коштів 0,3 млн. гривень. Зокрема, мали місце випадки підписання актів виконаних робіт до укладення договорів або у день укладення договорів, хоча терміни виконання робіт передбачалися від двох тижнів до трьох місяців, а окремі додатки до договору були підписані за місяць до укладення самого договору.

Крім того, аудитом встановлено, що у 2007 році СБУ з метою уникнення проведення процедур закупівель, передбачених законодавством, було спрямовано кошти в сумі 17,5 млн. грн. ДП "Будівельне управління ДГЗ СБУ", яке згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.04.2007 № 244-р включено до Переліку підприємств, установ і організацій оборонно-промислового комплексу і на яке відповідно до пункту 1 статті 2 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" не поширювалася дія зазначеного Закону.

Наказом СБУ від 06.11.2007 № 793 було встановлено Порядок проведення конкурсу на закупівлю житла для співробітників ЦУ СБУ, що суттєво відрізнявся від порядку проведення закупівель, встановленого законом. Визначення переможців здійснювалося робочою групою ЦУ СБУ за відсутності чітких критеріїв оцінки наданих пропозицій, у запитах цінових пропозицій зазначалася лише загальна кількість квартир (без зазначення кількості одно- та двокімнатних квартир), при визначенні переможця конкурсу не враховувалися вимоги щодо орієнтовної кількості квартир, загальної їх площі, які зазначалися у запитах, мали місце випадки укладення договору на закупівлю квартир до повідомлення учасників про результати конкурсу тощо.

Постановою Кабінету Міністрів України № 274 у березні 2008 року було затверджено Тимчасове положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, пунктом 7 (абзац двадцять перший) якого визначено, що дія цього Положення не поширюється на випадки, коли предметом закупівлі є придбання нерухомого майна. Це дало змогу замовникам у 2008 році не застосовувати конкурентні процедури при використанні коштів державного бюджету при будівництві (придбанні) квартир для військовослужбовців. Аналогічна норма містилася і у Положенні про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2008 № 921. З посиланням на цю норму СБУ у 2008 році закуплено 68 квартир на суму 33,3 млн. гривень.

Отже, з порушенням вимог законодавства про закупівлю та внаслідок включення до порядку проведення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти обмежень щодо їх застосування, що дало можливість замовникам уникнути проведення прозорих процедур закупівель при придбанні квартир, використано бюджетних коштів на суму 50,8 млн. гривень.Як наслідок, через довільні управлінські рішення головних розпорядників коштів зменшилася кількість отриманих квадратних метрів житла.

2.2.4. Стан будівництва житла на умовах пайової участі на земельних ділянках військових формувань

Одним із шляхів вирішення проблеми забезпечення військовослужбовців житлом є будівництво на умовах пайової участі на земельних ділянках, які використовуються Міноборони та правоохоронними органами.

Проте, як встановлено аудитом, такий спосіб залучення інвестицій не став ефективним інструментом вирішення житлових проблем.

Проведеними перевірками виявлено численні випадки передачі інвесторам під забудову житла земельних ділянок, на яких будівництво здійснювалося або з порушенням встановлених угодами строків, або взагалі не здійснювалося.П ри цьому, як правило, зазначені земельні ділянки виділялися на умовах оренди, а тому бюджетні кошти спрямовувалися на оплату оренди без отримання в подальшому житла, отже, витрачалися неефективно.

Службою безпеки України згідно з рішенням Київської міської ради від 18.11.2004 № 748/2158 була отримана в строкове платне користування земельна ділянка на просп. Оболонському, 31-а площею 6180 кв. м з орендною платою 20,8 тис. грн. на рік (договір оренди земельної ділянки від 07.11.2005
№ 78-6-00329 з терміном дії до 18.04.2010). Проведеною перевіркою встановлено, що інвестора будівництва не визначено, а за оренду за цей період було виплачено 151,9 тис. гривень.

Аналогічно вирішується питання з інвестором і тривалий час не ведеться будівництво на отриманій СБУ за рішенням Київської міської ради від 27.05.2004 № 281-2/1491 в строкове платне користування земельній ділянці на вул. Боричів Тік, 4-а площею 2649 кв. м з орендною платою 29,2 тис. грн. на рік (договір оренди земельної ділянки від 18.04.2005 № 85-6-00190 з терміном дії до 18.04.2010). За оренду цієї ділянки було виплачено 90,8 тис. гривень.

Станом на 01.10.2009 загальна сума виявлених вибірковою перевіркою неефективно витрачених бюджетних коштів на оплату оренди земельних ділянок, на яких будівництво не розпочиналося, становила 0,8 млн.гривень.

Аудитом встановлені також випадки неефективного використання бюджетних коштів на оплату передпроектних та проектних робіт щодо житлових об'єктів, будівництво яких не розпочиналося.

Згідно з рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 № 169/329 Головному управлінню МВС України в місті Києві було виділено земельну ділянку під будівництво житлового будинку з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом на вул. Перспективній, 6/8 площею 0,16 га. На замовлення ГУМВС в м. Києві у 2003 і 2004 роках було здійснено передпроектних та проектних робіт на загальну суму 0,5 млн. грн., а також укладено договір від 10.07.2003 № 87 з ТОВ "Енергоресурс" про інвестування будівництва житла. Станом на 01.10.2009 будівництво так і не було розпочато, витрати бюджетних коштів на здійснення зазначених робіт становили 0,5 млн. гривень.

З метою зведення житлового будинку УКБІ МВС України та
АТ ХК "Київміськбуд" 14.04.2004 уклали договір № 2. Не розпочавши будівництво, АТ ХК "Київміськбуд" передало УКБІ у серпні 2004 року 4 трикімнатні квартири у м. Києві за різними адресами, передача яких була оформлена тільки у 2005 році додатковою угодою від 20.08.2005 № 2 до цього договору, підписаною начальником управління капітального будівництва та інвестицій МВС України Титарчуком В.Г. Квартири були виділені начальнику ДДАІ Георгієвському В.Г., начальнику відділу внутрішньої безпеки ГУБОЗ МВС України Костенку О.О., пенсіонеру МВС Камінському М.С. та медсестрі Бартель О.І.

Для виконання підготовчих робіт з будівництва зазначеного об'єкта було оплачено проектні та інженерно-геологічні вишукувальні роботи на суму
0,2 млн. гривень. Крім того, згідно з умовами договору оренди МВС було сплачено бюджетних коштів у сумі 0,1 млн. гривень. Проведеною зустрічною перевіркою встановлено, що будівництво так і не розпочиналося.

У той же час згідно з вимогами ДБН А.2.І-І-2008 "Інженерні вишукування для будівництва" термін дії висновку щодо проведених інженерних вишукувальних робіт без зміни цільового призначення для проектування об'єктів будівництва становить 5 років. Отже, на сьогодні висновок вже втратив чинність. Недійсним є і висновок щодо оплачених топогеодезичних робіт, термін дії якого відповідно до діючих правил забудови м. Києва допускається до двох років. Таким чином, бюджетні кошти в сумі 0,3 млн. грн. було використано неефективно.

Слід зазначити, що тільки у встановлених перевірками випадках на об'єкти, на яких будівництво не розпочиналося, за проектно-вишукувальні роботи неефективно витрачено 1,4 млн. грн. бюджетних коштів.

У Міноборони в порушення власного наказу від 28.12.2005 № 772, яким єдиним замовником з будівництва житла визначено департамент будівництва, договори про спільну забудову укладалися окремими структурами, до компетенції яких зазначене питання не належить. Зокрема, Державним департаментом надлишкового майна та земель Міноборони було укладено
7 договорів на спільну інвестиційну діяльність у будівництві житла на території вивільнених військових містечок загальною площею 58,86 га, які розташовані у містах Одесі, Харкові, Сімферополі, Дніпропетровську та Одеській області, з часткою Міноборони 136,3 млн. гривень.

У той же час за відсутності в Міноборони єдиного підрозділу, який здійснював би контроль за виконанням зобов'язань інвесторів, департамент будівництва як єдиний визначений замовник не володіє інформацією про фактичні обсяги земельних ділянок, на яких здійснюється таке будівництво, та вартість активів (житла, коштів), які Міноборони має отримати від інвесторів за такими договорами.

Урезультаті окремі договори про спільну забудову укладалися на обтяжливих для Міноборони умовах і не відповідали інтересам Міністерства, а отже, і держави.

Відсутність експертної оцінки земельних ділянок, що передавалися інвесторам під забудову, і відповідно аналізу ринку землі, яка повинна була здійснюватися фахівцями Державного департаменту надлишкового майна та земель, призводила до того, що в окремих випадках в укладених договорах вартість частки Міноборони була суттєво нижчою за ринкову вартість земельних ділянок, що передавалися інвесторам для проведення будівництва.

Згідно з договором від 16.10.2007 № 270/3/48-07Р, укладеним Міноборони з ВАТ "Недиверсифікований закритий венчурний корпоративний інвестиційний фонд "Інноваційні стратегії" щодо будівництва житла на земельній ділянці загальною площею 30 га за адресою: Одеська обл., Овідіопольський район, с. Молодіжне, вул. Дукова, 3 (військове містечко № 1), інвестором компенсовано частку Міноборони на суму 33 млн. гривень. Однак середня ціна продажу на аукціонах земельних ділянок в Овідіопольському районі на той період становила 230 грн./кв. м, тобто ринкова вартість земельної ділянки становила близько 69 млн. грн., що на 36 млн. грн. більше, ніж Міноборони отримано фактично.

Окремими договорами передбачалася передача житла у відсотках від загальної площі квартир на об'єкті, що будується на відповідній земельній ділянці. Водночас іншими пунктами цих договорів або додатковими угодами до них передбачалася передача житла в інших регіонах без урахування ціни на житло в цих регіонах.

Внаслідок цього при проведенні будівництва на земельних ділянках в економічно привабливих регіонах Міноборони фактично отримувало житло для військовослужбовців в інших населених пунктах, де його вартість значно менша.

За договорами, що діяли у 2007-2009 роках, Міноборони отримало близько 15,1 тис. кв. м житла в менш привабливих регіонах, зокрема:

- за договорами Східного УКБ замість 6433,75 кв. м у м. Харкові отримано 1609,35 кв. м у м. Каневі Черкаської області та 4824,4 кв. м - у с. Новофедорівка Сакського р-ну Автономної Республіки Крим;

- за договорами Південного УКБ замість 2693,2 кв. м у м. Одесі отримано 1234,4 кв. м у м. Білгород-Дністровському Одеської обл. та 1458,8 кв. м - у
с. Хлібодарне Біляївського р-ну Одеської обл.;

- за договорами Західного УКБ замість 5952,51 кв. м у м. Івано-Франківську отримано 959 кв. м у м. Коломиї Івано-Франківської обл., 3414,2 кв. м - у смт Богородичі Івано-Франківської обл. та 1579,3 кв. м - у м. Береговому Закарпатської області.

Проведеним аудитом встановлено, що за невиконання умов раніше укладених договорів щодо земельних ділянок загальною площею 25,65 га у містах Харкові та Дніпропетровську, які фактично не були виділені інвесторам, існує ризик стягнення з Міноборони раніше отриманих від інвесторів авансів на загальну суму 5,5 млн. грн. (за двома договорами за результатами судового розгляду є постанови про відкриття виконавчого провадження, за якими Міноборони зобов'язано повернути 3,1 млн. грн., один договір перебуває на розгляді в суді).

Станом на 01.10.2009 у Міноборони та правоохоронних органах обліковувалася 291 земельна ділянка загальною площею 396,2 га, виділена під будівництво житла для військовослужбовців.

Фактично будівництво здійснювалося лише на 98 ділянках загальною площею 124,1 га, що становило третину загальної їх кількості і площі.

На 193 земельних ділянках площею 272,1 га, що становило 67 відс., будівництво або зупинено, або не розпочиналося взагалі, зокрема:

- у Міноборони не використовується 38 ділянок площею 127,7 га;

- у МВС - 107 ділянок площею 106,1 га;

- у СБУ - 12 ділянок площею 6,4 га;

- у Держприкордонслужбі - 13 ділянок площею 23,5 га;

- у Державному департаменті з питань виконань покарань - 23 ділянки площею 8,4 га.

Дані щодо використання земельних ділянок наведено в таблиці 3.

Таблиця 3

Дані про стан використання земельних ділянок,
що надані органами місцевої влади для будівництва житла

Таким чином, існуюча в Міноборони та правоохоронних органах практика забезпечення військовослужбовців житлом на умовах пайової участі на земельних ділянках, які виділені ними під забудову, є неефективною.

2.2.5. Стан використання внутрішніх резервів

Встановлено, що в умовах недостатності фінансових ресурсів для забезпечення житлом військовослужбовців наявні резерви та потенційні можливості використовувалися неефективно.

Зокрема, МВС, маючи у своєму складі Державний спеціальний проектний інститут² (штатна чисельність - 64 од.), який є госпрозрахунковою організацією та оперативно підпорядкований управлінню капітального будівництва та інвестицій МВС України, практично не використовувало його можливостей у проектуванні житла та проведенні проектно-вишукувальних робіт для потреб Міністерства.

²Інститут створено згідно з наказом МВС від 10.02.92 № 58 на базі Київської філії Державного спеціалізованого проектно-вишукувального інституту МВС СРСР з метою забезпечення потреб МВС та інших замовників у науковій і науково-технічній документації (проектно-кошторисна, конструкторсько-технологічна, нормативна, типова, інженерно-геологічна та топографо-геодезична).

При цьому інститут порівняно з іншими установами виконує проектно-вишукувальні роботи за державними розцінками, фактично без застосування коефіцієнта збільшення вартості проектних робіт (К=1,33), рекомендованого Мінрегіонбудом (Збірник офіційних документів та роз'яснень № 3, березень
2006 року), що дало б змогу щороку заощаджувати МВС більше 30 відс. вартості зазначених робіт, що з 2007 року становило 2 млн. гривень.

У результаті керівництво інституту вимушено було шукати інших замовників. Так, у 2007 році для МВС було виконано робіт на суму 0,9 млн. грн., або 69,6 відс. від загальної вартості виконаних робіт (1,3 млн. грн.), а у 2008 році - на суму 0,6 млн. грн. або 43,1 відс. від загальної вартості виконаних робіт (1,4 млн. гривень).

За 2007 і 2008 роки інститутом були проведені проектно-вишукувальні роботи з проектування будівництва (реконструкції) житла лише на двох об'єктах МВС: адміністративної будівлі на вул. Бориспільській, 19 у м. Києві (розроблення проекту та робочої документації реконструкції адмінбудівлі під гуртожиток готельного типу) на суму 0,7 млн. грн. та житлового будинку на вул. Вокзальна, 123 у м. Бучі (технічне обстеження та розроблення кошторисної документації на виконання робіт з капітального ремонту житлового будинку) на суму 33,3 тис. гривень.

Таким чином, неефективна управлінська діяльність МВС не тільки не забезпечила заощадження 2 млн. грн. бюджетних коштів, але й призвела до того, що за відсутності замовлень від МВС на виконання проектно-вишукувальних робіт інститут працює в режимі неповного робочого тижня і знаходиться на межі виживання.

2.2.6. Стан використання бюджетних коштів на будівництво (придбання) службового житла та забезпечення ним військовослужбовців

Відповідно до ст. 118 Житлового кодексу Української РСР службові жилі приміщення призначаються для заселення громадянами, які у зв'язку з характером їх трудових відносин повинні проживати за місцем роботи або поблизу від нього. Жилі приміщення включаються до числа службових рішенням виконавчого комітету районної, міської, районної в місті ради народних депутатів. Під службові жилі приміщення виділяються, як правило, окремі квартири.

Відповідно до п. 8 Положення про порядок надання службових жилих приміщень і користування ними в Українській РСР, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 04.02.88 № 37, зазначені приміщення надаються незалежно від перебування працівників на квартирному обліку, без додержання черговості та пільг, установлених для забезпечення громадян житлом.

Згідно з п. 6 вказаного Положення жилі приміщення виключаються з числа службових, якщо відпала потреба в такому їх використанні, а також у випадках, коли в установленому порядку вони виключені з числа жилих.

Проведеним аудитом встановлено, що військові формування, користуючись особливим порядком надання службових приміщень, а також відсутністю конкретизації поняття "потреба у використанні", запровадили практику створення фонду службового житла для видачі його, як правило, керівному складу, обминаючи існуючі черги з подальшим його виключенням із складу службового, а також із значним перевищенням встановлених норм площі житла.

В УСБУ в Херсонській обл. на первинному ринку в грудні 2007 року було придбано чотирикімнатну дворівневу квартиру вартістю 0,2 млн. грн. у м. Херсоні загальною площею 182,3 кв. м, житловою - 84,7 кв. м, яку за рішенням житлово-побутової комісії від 11.07.2008 № 181 виділено сім'ї заступника начальника управління СБУ в Херсонській обл. Кулишеву В.О., що складається із 4 чоловік. Вже 04.11.2008, тобто менш ніж через 4 місяці, житлово-побутовою комісією було прийняте рішення за № 183 про виведення цієї квартири зі складу службового житла.

В УСБУ в Луганській області на кошти, отримані як субвенція, 21.09.2007 за 0,8 млн. грн. було придбано житловий двоповерховий будинок (з відповідними надвірними будівлями і спорудами: сауною, погребом, двома сараями, огорожею, замощенням тощо) у м. Луганську загальною площею 234 кв. м і жилою площею 145,4 кв. м. Згідно з рішенням житлово-побутової комісії від 09.01.2009 № 1 зазначений будинок як службове житло був виділений начальнику управління УСБУ у Луганській області Дорошенку П.Т., сім'я якого складалася лише з двох осіб.

За рішеннями житлово-побутової комісії ГУВВ МВС України (протокол від 15.05.2009 № 3) двокімнатна службова квартира жилою площею 29,4 кв. м у м. Донецьку, в якій з 2005 року мешкала службовець Рощина Л.О. (склад сім'ї - 2 чол.), була виведена зі складу службового житла та виділена Рощиній Л.О., яка на військовій службі не перебувала і не мала права на отримання цього житла за рахунок бюджетних коштів.

Аудитом встановлено, що облік службового житла в окремих випадках здійснювався неналежним чином і не забезпечував проведення об'єктивного аналізу та контролю за використанням службового житла і виведенням його із складу службового.

У МВС та Державному департаменті з питань виконання покарань узагальнений оперативний облік службового житла здійснювався лише у кількісному вигляді за відсутності даних про те, кому надано службове житло, в якому населеному пункті та якою площею, а у Міноборони узагальнений облік службового житла взагалі відсутній.

Загальна площа службового житла в МВС, внутрішніх військах, СБУ, Держприкордонслужбі та Державному департаменті з питань виконання покарань у 2009 році (293,7 тис. кв. м) порівняно з 2007 роком (269,3 тис. кв. м) збільшилася лише на 24,4 тис. кв. м, або на 9 відс., а кількість квартир - з 4539 до 5060, тобто на 521 квартиру.

Всього з 2007 року в правоохоронних органахбуло створено фонд службового житла загальною площею 94,9 тис. кв. м (1571 квартира), з якого за цей період відчужено 70,4 тис. кв. м (1050 квартир), або кожні дві квартири з трьох, зокрема:

- у МВС - 18,4 тис. кв. м (298 квартир);

- у СБУ - 29,5 тис. кв. м (411 квартир);

- у Держприкордонслужбі - 22,5 тис. кв. м (339 квартир).

Таким чином, внаслідок недосконалості чинного законодавства в правоохоронних органах за рахунок службового житла фактично створено "кишеньковий" фонд квартир, які безконтрольно розподілялися насамперед між керівним складом, незважаючи на існуючі черги, та надавалися з перевищенням встановлених законодавством норм площі.

Отже, нагальним є нормативне врегулювання питань, пов'язаних з особливостями створення, виділення, використання та виключення із складу службових жилих приміщень, яке б виключало можливість маніпулювання житлом в особистих інтересах чиновників.

КОЛЕГІЯ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ
ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ МАТЕРІАЛІВ АУДИТУ
ЗРОБИЛА ТАКІ ВИСНОВКИ:

1. Існуюча система забезпечення житлом військовослужбовців і правоохоронців потребує удосконалення та додаткового залучення крім бюджетних коштів інших джерел фінансування з урахуванням позитивного досвіду інших країн у цій сфері.

Використання силовими органамип ротягом останніх трьох роківбюджетних коштів у загальній сумі 1433,6 млн. грн. було неефективним і не дало змоги наблизитися до вирішення гострої соціальної проблеми - забезпечення житлом військовослужбовців та правоохоронців.

З порушеннями чинного законодавства при закупівлі житла та неефективно, шляхом спрямування коштів на будівництво нових об'єктів, збільшення вартості внаслідок прорахунків у проектно-кошторисній документації, нераціональної сплати орендної плати за землю, витрачено 231,3 млн. грн. бюджетних коштів, або кожна шоста гривня, у тому числі:

- неефективно - 228,1 млн. грн. (Міноборони - 184,8 млн. грн.; МВС -
20,3 млн. грн.; внутрішніми військами МВС - 4,7 млн. грн.; СБУ - 8,3 млн. грн.; Державним департаментом України з питань виконання покарань - 10,1 млн. грн.);

- з порушеннями чинного законодавства - 3,2 млн. грн. (МВС - 0,4 млн. грн.; СБУ - 2,8 млн. гривень).

Виділені з державного бюджету кошти головними розпорядниками спрямовувалися не на пускові об'єкти, а переважно на будівництво нового житла та придбання готових квартир керівному складу, вартість яких на 40 відс. перевищувала вартість побудованих. Замість фінансування пускових об'єктів, для введення в експлуатацію яких необхідно було лише 129,8 млн. грн., або 9 відс. від отриманого обсягу, більше третини отриманих коштів - 491,5 млн. грн. головними розпорядниками було спрямовано на закупівлю квартир на вторинному ринку. Зазначене призвело до того, що Міноборони та правоохоронні органи при закупівлі квартир отримали їх майже у два рази менше, ніж у разі використання коштів для завершення будівництва об'єктів з високим ступенем готовності.

Внаслідок цього вартість незавершеного будівництва міністерств та відомств у 2009 році порівняно з 2007 роком зросла в 1,4 раза і станом на 01.10.2009 становила 883,3 млн. гривень. Половина профінансованих об'єктів незавершеного власного будівництва знаходилася тільки на стадії розроблення проектно-кошторисної документації. В окремих випадках об'єкти незавершеного будівництва з високим ступенем готовності списувалися з балансу. За наявності значної кількості об'єктів незавершеного будівництва значні суми коштів головні розпорядники щороку спрямовували на виконання проектно-вишукувальних робіт.

2. Соціальними наслідками неефективного використання коштів та неналежного рівня фінансування Мінфіном видатків на будівництво (придбання) житла згідно з призначеннями, затвердженими державними бюджетами України на відповідні роки, який становив залежно від кожного розпорядника у 2007 році - від 3,8 до 41,6 відс., у 2008 році - від 5,6 до 60,3 відс., у 2009 році - від 0 до 67,1 відс., стало те, що для військовослужбовців, правоохоронців та членів їх сімей було отримано лише 6412 квартир, або 22,5 відс. від кількості, передбаченої Комплексною програмою забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 29.11.99 № 2166. Черга безквартирних збільшилася на 2765 чол., або на 3 відсотки. Житло отримав лише кожний п'ятий безквартирний.

3. Основне навантаження з вирішення зазначеної проблеми несе державний бюджет. Новітні ринкові механізми для її вирішення не застосовувалися. Урядом, Мінфіном і Мінекономіки не вжито таких результативних заходів щодо нормативного закріплення порядку залучення інших або додаткових джерел фінансування будівництва житла, як пільгове та іпотечне кредитування, кошти інноваційного фонду, страхових резервів, від продажу металобрухту та іншого майна, випуску житлових сертифікатів, облігацій, цінних паперів, що було передбачено законами України "Про житловий фонд соціального призначення", "Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва" та "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань забезпечення житлом громадян", Указом Президента України від 15.07.99 № 856/99 "Про основні напрями забезпечення житлом населення України на 1999-2005 роки" та численними постановами Кабінету Міністрів України з цих питань.

Внаслідок неефективної управлінської та нормотворчої діяльності Уряду:

- не розроблено механізмів надання та використання пільгових довгострокових та іпотечних кредитів з погашенням їх за рахунок держави відповідно до законодавства;

- не створено умов правового та фінансового захисту інвестицій, спрямованих у будівництво житла для військовослужбовців;

- не вжито заходів щодо розроблення механізму випуску житлових сертифікатів (облігацій) та формування їх ринку для вирішення проблеми забезпечення житлом військовослужбовців;

- не створено сприятливих умов для фінансування та кредитування будівництва і реконструкції житла шляхом надання військовослужбовцям довгострокових кредитів під заставу власних квартир, будинків, дач, іншого нерухомого майна;

- не створено ефективних механізмів захисту прав кредиторів та позичальників через систему державної реєстрації прав на землю та іншу нерухомість.

Отже, з урахуванням зазначеного неефективне використання бюджетних коштів може відбуватися і в подальшому.

4. Система державного управління виконанням заходів з будівництва (придбання) житла для військовослужбовців та правоохоронців не забезпечила максимально ефективного впливу запроваджених заходів на рівень забезпечення цієї категорії громадян житлом.

Невиважені та хаотичні рішення Уряду гальмували процес будівництва житла для військовослужбовців та членів їх сімей.

Більше ніж півроку діяла введена Урядом заборона на укладання договорів про спільну діяльність з будівництва житла для військовослужбовців та правоохоронців, але й після врегулювання окремих питань, пов'язаних з такою забудовою, Кабінетом Міністрів України не розроблено механізму залучення коштів для спільного будівництва житла, не затверджено примірного договору про спільне будівництво та переліку земельних ділянок Міноборони, що пропонуються для такого будівництва.

За таких умов один з найперспективніших напрямів залучення коштів для забезпечення військовослужбовців житлом - спільне інвестування у будівництво був фактично зведений нанівець і не приніс ніякого економічного ефекту.

5. Внаслідок несвоєчасного запровадження Урядом порядку фінансування будівництва житла виключно через Мінрегіонбуд на виконання вимог Закону України "Про державний бюджет України на 2007 рік", яким лише в жовтні
2007 року було визначено реальний механізм використання коштів, суттєво уповільнилися темпи забезпечення житлом військовослужбовців.

Ліміти фінансування Мінрегіонбудом були доведені до міністерств і відомств лише в червні, внаслідок чого замовники будівництва житла протягом першої половини бюджетного року не мали можливості спланувати свою діяльність у цій сфері, визначитися з обсягами будівництва, провести тендерні процедури, укласти угоди.

Реальне ж фінансування силових органів Мінрегіонбуд розпочав здійснювати через органи Державного казначейства лише з липня-серпня 2007 року, а використання коштів головними розпорядники почалося лише наприкінці 2007 року. У результаті вартість незавершеного будівництва протягом року зросла більше ніж на 170 млн. грн., або на 27,7 відсотка.

6. Мінфіном та Мінекономіки не було забезпечено здійснення ефективних управлінських дій щодо виконання Комплексної програми забезпечення житлом військовослужбовців, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 29.11.99 № 2166 (далі - Програма).

Мінфін не надавав Мінекономіки інформацію щодо державних цільових програм, які відображаються у бюджетних запитах головних розпорядників бюджетних коштів, що унеможливлювало проведення Мінекономіки всебічного аналізу виконання планових показників Програми, а отже, і здійснення об'єктивної оцінки ефективності запроваджених головними розпорядниками заходів із забезпечення житлом військовослужбовців та інших службових осіб.

У свою чергу, Мінекономіки фактично самоусунулося від здійснення координації нормативно-правового супроводження Програми, як це встановлено п. 5 постанови Кабінету Міністрів України від 29.11.99 № 2166.

Крім того, Мінекономіки та Мінфіном не було визначено єдиних методологічних підходів до формування планових показників проекту держбюджету щодо видатків на будівництво житла для військовослужбовців, внаслідок чого пропозиції головних розпорядників до проекту державного бюджету не відображали реальних потреб силових структур, а тому не забезпечували вирішення питань своєчасного і повного забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей.

7. Внаслідок відсутності в Міноборони, МВС, СБУ та Державному департаменті України з питань виконання покарань довгострокової стратегії забезпечення житлом військовослужбовців, визначення перспектив та пріоритетів, фінансування об'єктів будівництва здійснювалося хаотично, а наявні фінансові ресурси розпорошувалися шляхом використання коштів на довгобуди та нові об'єкти будівництва, результативність запроваджених заходів була низькою.

Поточні та перспективні плани капітального будівництва житла не розроблялися, а переліки житлових об'єктів, фінансування яких передбачалося здійснювати за рахунок бюджетних коштів, протягом року неодноразово перероблялися, їх показники змінювалися, кошти з одних об'єктів будівництва спрямовувалися на інші. Всього на придбання житла на ринку та будівництво перехідних об'єктів було спрямовано бюджетних коштів у сумі 923,1 млн. грн., або 63,8 відс. від виділених асигнувань, що вплинуло на збільшення обсягів незавершеного будівництва та дебіторської заборгованості.

8. Управлінські дії розпорядників бюджетних коштів щодо придбання житла насамперед на вторинному ринку, замість їх спрямування на введення в експлуатацію пускових об'єктів, були неефективними і не забезпечили максимально результативного використання наявних фінансових ресурсів у сфері будівництва (придбання) житла для військовослужбовців та членів їх сімей.

9. Фонд службового житла, який відповідно до Житлового кодексу Української РСР призначався для заселення в особливих випадках, фактично використовувався в правоохоронних органах для видачі, як правило, керівному складу, обминаючи існуючі черги, з подальшим його виключенням із складу службового.

Облік службового житла в окремих випадках здійснювався неналежним чином і не забезпечував проведення об'єктивного аналізу та контролю за його використанням. За таких умов службове житло виділялося із значним перевищенням встановлених норм його площі та виключалося зі складу службового, як правило, вже протягом 1-2 років після отримання житла, а інколи впродовж поточного року.

Всього з 2007 року в правоохоронних органах було створено фонд службового житла загальною площею 94,9 тис. кв. м (1571 квартира), з якого за цей період виключено 70,5 тис. кв. м (1050 квартир), або кожні дві квартири з трьох.

СИМОНЕНКО В.К.

ГОЛОВА РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ