№4/2009

Зовнішній аудитор ОБСЄ

"З.С.": Рахункова палата України вже впродовж багатьох років є членом Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) та Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAI). Що це за організації і яким чином Ви з ними співпрацюєте?

Міжнародна організація вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) - це неурядова та неполітична організація, яка заснована в 1953 році на Кубі за ініціативи Голови Вищого органу фінансового контролю (ВОФК) Куби Емілія Камуса. Ідея створення організації полягала в об'єднанні незалежних, або так званих зовнішніх від Уряду державних інституцій, які законодавчо наділені правом контролю за ефективним витрачанням державних фінансів. Засновниками організації стали 34 ВОФК світу, які тоді вперше зібралися на Кубі. За 56 років своєї діяльності міжнародна організація зросла як кількісно, так і якісно з професійної точки зору й сьогодні об'єднує 189 країн світу. Фактично, вона є однією з найчисленніших світових організацій згідно з даними Організації Об'єднаних Націй. INTOSAI має спеціальний консультативний статус при Економічній та Соціальній Раді ООН.

Європейська організація вищих органів фінансового контролю (EUROSAI) створена в 1990 році як одна із регіональних груп INTOSAI, що здійснює свою діяльність на європейському континенті. Водночас з EUROSAI, у світі діють ще 6 регіональних організацій INTOSAI, які об'єднують, відповідно, ВОФК Латинської Америки та Карибського регіону (OLACEFS), країн Африки (AFROSAI), Арабських країн (ARABOSAI), країн Азії (ASOSAI), країн Південно-Тихоокеанського регіону (SPASAI) та країн Карибського регіону (CAROSAI). Діяльність цих організацій регламентується статутом, який передбачає забезпечення виконання місії та реалізації цілей через функціонування окремих органів, програм і заходів.

Уже в перші роки своєї діяльності Рахункова палата подала заявку щодо членства в INTOSAI та EUROSAI. Слід зазначити, що одним із критеріїв вступу є дотримання принципу незалежності, який має бути конституційно визначений та законодавчо закріплений. Крім того, передумовою вступу до Європейської організації є її повноправне членство в Міжнародній організації вищих органів фінансового контролю. Таким чином, відповідаючи всім вимогам щодо вступу, Рахункова палата стала повноправним членом цих організацій у 1998 та 1999 роках.

Особливістю діяльності Міжнародної організації ВОФК та її регіональних груп є те, що їх структура, організація роботи та процедура прийняття рішень побудована на кшталт ООН. Так, Рахункова палата є членом та бере активну участь у роботі їх постійних Комітетів, робочих груп, таких як стандартів аудиту, стандартів внутрішнього контролю, інституційного розвитку, аудиту навколишнього середовища, аудиту державного боргу, аудиту використання інформаційних технологій, ключових національних показників, а також спеціально створеної групи щодо ролі ВОФК у подоланні глобальної фінансової кризи.

Участь в їх роботі сприяє подальшому розвитку Рахункової палати України та її становленню як повноправного члена та активного учасника INTOSAI та EUROSAI.

"З.С.": Які ініціативи Рахункової палати України, як члена Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAI) та Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) знайшли підтримку у Ваших зарубіжних колег?

Про одну з таких ключових ініціатив мені б хотілося розповісти. Не новина, що сьогодні Європа опинилася в епіцентрі природних катаклізмів і техногенних катастроф. І темпи їх зростання з кожним роком вражають. За даними ООН, Європа займає друге місце після Азії за кількістю аварій техногенного характеру та друге місце в світі за кількістю людських втрат у них.

Ще у 2004 році Рахункова палата України виступила перед Європейською спільнотою зі зверненням щодо необхідності привернення більшої уваги урядів країн та громадськості, через діяльність яку впроваджує ВОФК, до майбутніх загроз техногенних і природних катастроф, а також екологічної ситуації, що склалася на Європейському континенті. Ініціатива полягала в тому, щоб об'єднати зусилля, напрацювання та досвід усіх зацікавленість ВОФК до співпраці в цьому напрямі та виробити дієві механізми та рекомендації щодо покращення ситуації, в тому числі через контроль за ефективністю реалізації прийнятих заходів та витрачанням бюджетних коштів не тільки на ліквідацію аварій природного й техногенного характеру, а й своєчасного попередження їх виникнення.

Впродовж 2004-2006 років нами була проведена відповідна робота, результати якої засвідчили про зростаючий інтерес та занепокоєність європейських аудиторів до питань та проблем ядерної безпеки, радіоактивних відходів, а також техногенних катастроф. У ході подальших консультацій та за підтримки окремих ВОФК - членів ініціативної групи з цього приводу у 2006 році була створена спеціальна підгрупа в рамках робочої групи EUROSAI з аудиту навколишнього середовища. Серед основних результатів її діяльності стало проведення, вперше в історії діяльності організації, багатостороннього міжнародного координованого аудиту Чорнобильського фонду "Укриття" за участю 9 ВОФК світу, а саме України (координатора аудиту), Королівства Нідерланди, Республіки Польща, Російської Федерації, Словацької Республіки, Федеративної Республіки Німеччина, Швейцарської Конфедерації, Європейського суду аудиторів та Сполучених Штатів Америки. Актуальність аудиту обумовлювалася глобальним характером аварії, великими обсягами фінансування, що виділяються міжнародною спільнотою, існуванням ряду невирішених проблем навколо будівництва нового безпечного конфайнменту та перетворення об'єкта "Укриття" на екологічно безпечну систему. Висновки та рекомендації за результатами цього міжнародного аудиту були представлені керівництву нашої держави.

Однак, ми не зупинилися на досягнутому та у 2008 році нам вдалося привернути увагу всіх 49 країн-членів EUROSAI, які на черговому Конгресі в Республіці Польща розділили стурбованість та підтримали нашу ініціативу через прийняття відповідної резолюції щодо створення окремої спеціальної групи EUROSAI з аудиту коштів виділених на ліквідацію природних і техногенних катастроф, яка впродовж трьох наступних років упритул займатиметься цими питаннями. Очолити діяльність новоствореної спецгрупи було довірено Голові Рахункової палати України, член-кореспонденту НАН України, доктору економічних наук, професору В.К.Симоненку. На сьогодні в діяльності групи беруть участь 18 ВОФК Європи, що засвідчує про зростаючий інтерес до питань попередження та ліквідації наслідків природних і техногенних катастроф.

"З.С.": Яка дієвість двосторонніх угод про співробітництво, укладених Рахунковою палатою України з іншими ВОФК світу?

Сьогодні, Рахункова палата має підписані двосторонні угоди з ВОФК 19 країн світу. До речі, Республіка Польща та Російська Федерація були першими, які після створення Рахункової палати та вступу до міжнародних організацій заявили про свій інтерес і готовність до двосторонньої співпраці. Особливо активізувався цей напрям в останні роки. Так, в минулому році, підписано чотири угоди з ВОФК Королівств Швеції, Норвегії, Іспанії та Португальською Республікою. У цьому році ми розпочали конструктивний двосторонній діалог з ВОФК Об'єднаного Королівства Великобританії, Королівств Данії та Бельгії. У вересні ми очікуємо на приїзд вперше на Україну делегації на чолі з Генеральним аудитором В'єтнаму, який зацікавлений в налагодженні з нами подальшого співробітництва. З їхнього боку висунуто також прохання організувати зустрічі з вищим керівництвом нашої держави.

Хотілося б зазначити, що не останню роль у цьому процесі відіграють і мають відігравати надалі дипломатичні представництва нашої держави за кордоном, які могли б стати локомотивом у налагодженні співпраці між нами та нашими колегами за кордоном.

Що нам, в цілому, дають двосторонні Угоди?

По-перше, це - посилення та інтенсифікація наших відносин, вихід на абсолютно інший, якісний рівень співробітництва, краще взаєморозуміння і ефективніша взаємодія у вирішення питань, а також досягнення порозуміння та консенсусу в прийнятті ключових рішень на багатосторонньому рівні. Під час планування з ким і як співпрацювати ми виходимо, перш за все, із специфіки діяльності конкретно взятого ВОФК, його досвіду, напрацювань, досягнутих результатів, його активності в рамках діяльності INTOSAI та EUROSAI, а також враховуємо інтереси, що об'єднують наші держави на міждержавному рівні.

По-друге, в угодах визначені загальні напрями співпраці, а саме здійснення консультацій, обмін досвідом та інформацією, даних, методології і стандартів аудиторської діяльності, процедур і методів проведення аудиту, удосконалення контрольної діяльності, створення ефективної системи внутрішнього контролю та якості аудиту, підзвітності та прозорості в сфері формування і реалізації державної політики, професійної підготовки і підвищення кваліфікації кадрів, проведення спільних як навчальних, так і контрольних заходів.

По-третє, виходячи із запропонованих рамкових механізмів співпраці, закріплених в угодах, ми розробляємо конкретні плани спільних заходів, які, як правило, розраховані на два - три роки. На сьогодні такі плани успішно реалізуються з нашими найближчими сусідами: Республікою Польща, Російською Федерацією, Словацькою Республікою, Республікою Болгарія, Литовською Республікою, Республікою Молдова, Угорською Республікою, а також з Республікою Казахстан. У цьому році на рівні керівництва обговорювалися конкретні напрями співробітництва і з ВОФК Королівства Швеція, Португальською Республікою та Китайською Народною Республікою, які в кінці або вже на початку наступного року будуть підписані до виконання.

Одним із ефективних і дієвих напрямів реалізації спільних планів дій є практика проведення міжнародних паралельних чи координованих аудитів. У ході проведення таких заходів відбувається аналіз виконання міждержавних угод, пошук оптимальних шляхів вирішення виявлених проблем та як результат представлення висновків і рекомендацій Урядам держав-учасниць. За останні 5 років Рахункова палата провела більше десятка таких заходів, в яких виступала і в ролі координатора. Серед них левова частка припадає на міжнародні аудити у сфері охорони навколишнього природного середовища (протипаводкової готовності, протиповіневих заходів на прикордонних водах, Базельської конвенції про переміщення небезпечних відходів) з ВОФК Угорської Республіки, Республіки Польща, Словацької Республіки, Російської Федерації та Республіки Білорусь. Крім цього, були проведені паралельні аудити і в інших сферах, як зокрема, ефективність функціонування дорожніх прикордонних переходів на українсько-польському кордоні та своєчасних розрахунків за постачання та транспортування природного газу територією України європейським споживачам спільно з Рахунковою палатою Російської Федерації. Зараз спільно з ВОФК Республіки Польща проводиться міжнародний паралельний аудит ефективності використання бюджетних коштів на підготовку України та Польщі до проведення фінального турніру чемпіонату Європи з футболу «ЄВРО - 2012».

Завдяки активній співпраці Рахункової палати на міжнародному рівні, по суті, розпочато формування сучасної вітчизняної школи незалежного публічного фінансового аудиту.

"З.С.": Міжнародна діяльність Рахункової палати, безумовно, впливає на формування іміджу держави Україна за кордоном, і, водночас, навпаки - імідж нашої держави впливає на міжнародну діяльність Рахункової палати?

Так і це - природна закономірність. Міжнародний імідж Рахункової палати формувався не день і не два. Це - довготривалий та клопіткий процес, який триває і зараз. І в цьому контексті, на мій погляд, велику роль відіграє здобутий авторитет та досвід, державницька позиція, особисті якості керівника нашої інституції - Голови Рахункової палати В.К. Симоненка, який стояв біля першоджерел її створення та вже впродовж 13 років є її незмінним керівником. З цього приводу, наші іноземні колеги часто підкреслюють, що Рахункова палата є найстабільнішим державним органом в Україні, зважаючи на часті зміни уряду, керівників міністерств та відомств. За роки діяльності, під керівництвом В.К.Симоненка, ми пройшли етап інституційного становлення та розвитку. Якщо на початку до нас ставилися з обережністю та всіляко намагалися нас повчати, пропонуючи різні проекти технічної допомоги, то сьогодні наші фахівці вже стають консультантами у різних міжнародних проектах і передають свій професійний досвід іншим. Понад те, різні європейські місії, вивчаючи наш досвід діяльності, дають високу оцінку організації роботи та отриманим результатам. Взяти, наприклад, звіт GRECO (Групи країн проти корупції), оприлюднений у 2007 році, або ж визнання проведених фінансових і аудитів ефективності використання коштів проектів Світового банку, які фінансуються через державний бюджет України.

У формуванні та розвитку співробітництва з ВОФК, в першу чергу Європи, ми всіма силами та наявними ресурсами намагаємося довести й показати, що Україна, в обличчі Рахункової палати, яка її представляє є високо розвиненою європейською державою. Без перебільшення скажу, що за роки діяльності на міжнародній арені ми зуміли інтегруватися в середовище ВОФК країн світу та міжнародних організацій, заявити про себе як про рівноправного та надійного партнера, підняли рівень та авторитет не тільки державного конституційного органу незалежного фінансового контролю, а й держави Україна. Результатом такої плідної діяльності в системі державного фінансово-економічного контролю стало визнання Рахункової палати органом незалежного зовнішнього контролю не лише в Україні, а й далеко за її межами. В минулому році рішенням VII Конгресу EUROSAI Рахункову палату обрано до керівного комітету цієї організації - Ради керуючих EUROSAI - терміном на 6 років, до складу якої входять 14 найвпливовіших ВОФК країн Європи, а саме: Польщі, Португалії, Ісландії, Іспанії, Німеччини, Швейцарії, Туреччини, Австрії, Угорщини, Норвегії, Російської Федерації, Великобританії та Франції, що безпосередньо надасть можливість стати більш активним учасником спільноти EUROSAI та впливати на прийняття рішень цієї міжнародної організації.

Тому, безперечно, можна стверджувати, що міжнародне співробітництво Рахункової палати є одним із складових та дієвих інструментів формування співробітництва держави Україна з її іноземними партнерами та формування її міжнародного іміджу .

"З.С.": 30 квітня 2009 року стало знаковою подією для України та її участі в роботі міжнародних організацій. У цей день п'ятдесят шість країн - членів Постійної ради організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) одностайно підтримали рішення щодо призначення Рахункової палати України зовнішнім аудитором цієї організації. Це - безпрецедентна подія?

Так, вперше, на цю високу й важливу посаду був обраний незалежний конституційний орган фінансово-економічного контролю, який представляє державу колишнього пострадянського простору. Варто нагади, що за всю історію діяльності ОБСЄ функції зовнішнього аудитора виконували лише ВОФК Західної та Північної Європи, а саме: Швейцарії, Фінляндії, Швеції, Великої Британії та Норвегії.

Відповідно до правил ОБСЄ, основне завдання зовнішнього аудитора полягає у здійсненні аудиту адміністративно-фінансової системи ОБСЄ та підготовці рекомендацій щодо її вдосконалення. Обрання ВОФК на посаду зовнішнього аудитора Організації з безпеки та співробітництва в Європі здійснюється строком на один рік із правом продовження ще на два роки.

Безумовно, що без активної, наполегливої, продуманої та конструктивної роботи українських дипломатів з Постійного представництва України при міжнародних організаціях у Відні, які повсякденно впродовж останніх чотирьох місяців проводили консультації, переконували та далі, крок за кроком, просували це питання, не було б досягнуто кінцевого результату. Тому, на моє глибоке переконання, це - спільна перемога української дипломатії та визнання міжнародного авторитету Рахункової палати України, яка відповідає найвищим міжнародним стандартам.

"З.С.": У який спосіб дії Рахункової палати України та аудиторів інших країн можуть сприяти подоланню наслідків світової фінансової кризи та кризи в Україні?

Досить часто нинішню кризу порівнюють з важкою хворобою, яку можна вилікувати лише в тому випадку, якщо їй поставити правильний діагноз і підібрати правильний метод лікування. Проте, не тільки уряди країн намагаються виробити дієві механізми щодо подолання наслідків фінансової кризи, а й Вищі органи фінансового контролю, які в силу своєї незалежності та авторитету беруть активну участь у наданні об'єктивного, компетентного та незаангажованого аналізу цим подіям, визначають "діагноз" проблеми і допомагають керівництву країн правильно вибрати методи лікування національних економік.

З цього приводу, в США, наприклад, наших колег наділили важливими повноваженнями щодо контролю за діяльністю уряду у подоланні наслідків світової фінансової кризи. Так, кожні 60 днів ВОФК США доповідає Конгресу США щодо результатів контролю за ефективністю використання 700 млрд. дол. США, які уряд виділив у рамках програми допомоги фінансовим організаціям. Станом на березень 2009 року відбулося вже 9 слухань з цього питання та видано кілька звітів щодо вдосконалення законодавчої бази. В доповнення до цього, ВОФК США здійснює раз в два місяці перегляд використання коштів, виділених на стимулювання економік в 16 штатах та окремих місцевостях.

У Росії, наприклад, Рахункова палата за дорученням вищого керівництва країни прийняла антикризовий план перевірок на 2009 рік. З цього приводу, Голова Рахункової палати РФ систематично доповідає Президенту, Прем'єр-міністру країни та Державній думі про хід та результати використання бюджетних коштів, які спрямовуються на оздоровлення фінансового сектора та окремих галузей економіки.

Рахункова палата України теж активно включилася в процес подолання наслідків світової фінансової кризи та кризи в Україні. Зокрема, Голова Рахункової палати з перших її днів заявляв, що перш ніж з нею боротися, потрібно визначити першопричини її виникнення та особливості впливу на економіку та фінанси країни. Не МВФ чи Світовий банк, а Рахункова палата ще наприкінці минулого року прогнозувала стрімке падіння ВВП і рекомендувала уряду вжити невідкладні заходи. Ми ще тоді говорили про завищенні макропоказники та про нереальність виконання бюджету, зростання інфляції. Щодо наших конкретних дій, ми постійно здійснюємо моніторинг і проводимо експертизу прийнятих антикризових законів і нормативних актів та урядових рішень щодо їх впливу на стан справ у фінансовій та бюджетній сферах країни. Ми проводимо аудити ефективності використання коштів, спрямованих на підтримку вітчизняної економіки та її окремих галузей. Понад те, ми посилили нашу увагу до діяльності Національного банку України, особливо в частині надання рефінансування комерційним банкам, так як ці операції є найменш прозорими і контрольованими. Висновки й пропозиції щодо проведених аудитів оприлюднені та розміщені на сайті Рахункової палати www.ac-rada.gov.ua для широкого загалу, що відповідає одному з п'яти принципів нашої діяльності, а саме - гласності.

"З.С.": Які завдання та цілі стоять перед Рахунковою палатою у сфері міжнародної діяльності у найближчі роки?

Інтегрування України в систему європейських та світових господарських зв'язків за умов глобалізації світової економіки ставить перед державою завдання щодо забезпечення сприятливих зовнішньополітичних й зовнішньоекономічних умов для повноправної участі України у світових процесах та активізації участі органів державної влади в механізмах колективного вирішення міжнародних проблем, в тому числі й на рівні вищих органів фінансового контролю. Тому, наша мета, безумовно - це подальше входження в систему взаємозв'язків з вищими органами фінансового контролю світу через розширення географії двостороннього співробітництва та участі у багатосторонньому й регіональному співробітництві з метою пошуку оптимальних шляхів вдосконалення та вирішення різних викликів, що постають перед нашою державою та системою зовнішнього державного фінансового контролю.