Про результати перевірки використання коштів,
виділених у 2003 році з Державного бюджету України
на підготовку кадрів для органів внутрішніх справ
вищими закладами освіти Міністерства внутрішніх справ України

Вступ

Загальна чисельність студентів вищих навчальних закладів на початок 2003/04 навчального року складала 2,4 млн. осіб.

Враховуючи, що в Україні проживає 48 млн. жителів, у т. ч. осіб, які вже мають вищу освіту, кожен 20-й громадянин України навчався у вищому навчальному закладі країни. З них 41,7 відс. студентів за рахунок державного бюджету та 48 відс. за рахунок інших бюджетів. А беручи до уваги те, що в Україні мешкає тільки 20,9 млн. економічно активного населення, то кожен дев'ятий працездатний у віці від 15 до 70 років у минулому році здобував вищу освіту.

За цей же час вищими навчальними закладами країни за рахунок коштів державного бюджету підготовлено 248,9 тис. фахівців.

Із загальної чисельності випускників тільки 103,5 тис. осіб отримали направлення на роботу, а 145,4 тис. випускників не працевлаштовані, тобто 58,4 відс. фахівців залишилися непотрібними державі.

Касові видатки загального фонду Державного бюджету України у 2003 році на підготовку кадрів вищими навчальними закладами склали майже 1,8 млрд. грн., отже неефективні витрати держави на підготовку 145,4 тис. фахівців, які навчалися за рахунок коштів державного бюджету і не отримали направлення на роботу, тільки за загальним фондом Державного бюджету України у 2003 році склали, розрахунково, понад 267 млн. гривень.

Аналогічні проблеми притаманні і системі вищої освіти МВС, яка потребує реформування і приведення у відповідність із своїм призначенням та цільовим бюджетним фінансуванням потреб кадрового забезпечення саме органів внутрішніх справ України.

1. Нормативно-правове врегулювання системи вищої освіти МВС України та її організаційна структура управління

Функціонування системи вищої освіти МВС грунтується на Законах України "Про освіту", "Про вищу освіту", "Про міліцію", "Про наукову і науково-технічну діяльність", Указах Президента України від 12.09.95 № 832/95 "Про Основні напрями реформування вищої освіти в Україні", від 17.04.2002 № 347/2002 "Про Національну доктрину розвитку освіти", від 17.02.2004 № 199/2004 "Про заходи щодо вдосконалення системи вищої освіти України", постановах Кабінету Міністрів України від 05.09.96 № 1074 "Про затвердження Положення про державний вищий навчальний заклад", від 20.01.97 № 38 "Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними навчальними закладами" та інших нормативно-правових актах.

Відповідно до Положення про Міністерство внутрішніх справ, затвердженого Указом Президента України від 17.10.2000 № 1138/2000, Міністерство внутрішніх справ :

розробляє і організовує виконання програм кадрового забезпечення органів внутрішніх справ та внутрішніх військ, вживає заходів до додержання дисципліни і законності в їх діяльності; організовує роботу навчальних закладів, наукових установ, що належать до сфери його управління (п. 26);

організовує роботу з підготовки спеціалістів у навчальних закладах та наукових установах, що належать до сфери його управління ( п. 33).

Положенням про Департамент роботи з персоналом МВС, затвердженим наказом МВС від 13.11.2003 № 1372, визначено, що одним з головних завдань Департаменту є забезпечення загального керівництва та державного контролю за діяльністю вищих навчальних закладів МВС (далі ВНЗ), науково-дослідних установ, закладів післядипломної підготовки, підвищення кваліфікації працівників органів і підрозділів внутрішніх справ, здійснення перевірки їх службової діяльності та інспектування разом із Державною інспекцією закладів освіти.

Виконання зазначеного завдання покладено в Департаменті на Управління освіти, яке є його структурним підрозділом.

Головним завданням зазначеного управління є загальне координування та керівництво освітньою діяльністю вищих навчальних закладів у справі навчання кадрів системи МВС, спрямовані на:

розвиток та організацію високоефективної системи освіти відповідно до потреб підготовки кадрів системи МВС;

вдосконалення навчального процесу у вищих навчальних закладах органів внутрішніх справ (далі ОВС);

забезпечення подальшої оптимізації змісту освіти, навчальних планів і програм, поліпшення відповідної методичної і матеріально-технічної бази навчання;

організацію та координацію підготовки науково-педагогічних кадрів в ад'юнктурах і докторантурах, перепідготовки, стажування та підвищення кваліфікації працівників ОВС.

2. Результати перевірки стану планування і фінансування бюджетних коштів

Безпосередньо Департаментом фінансових ресурсів та економіки МВС за програмою 1001080 "Підготовка кадрів для органів внутрішніх справ вищими закладами освіти III і IV рівнів акредитації" за рахунок асигнувань державного бюджету фінансується 12 відомчих вищих навчальних закладів, які мають статус юридичної особи та здійснюють відповідну підготовку фахівців для органів внутрішніх справ, а також надають платні освітянські послуги фізичним та юридичним особам згідно з чинним законодавством: Національна академія внутрішніх справ України; Луганська академія внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України; Юридична академія МВС (м. Дніпропетровськ); Національний університет внутрішніх справ України, Кримський, Одеський, Кіровоградський та Херсонський юридичні інститути Національного університету внутрішніх справ України; Запорізький, Донецький, Львівський, та Київський юридичні інститути внутрішніх справ України.

Головною метою зазначеної бюджетної програми (визначено у бюджетному запиті) є впровадження освітянської діяльності щодо підготовки фахівців для підрозділів органів внутрішніх справ України.

Відповідно до бюджетного запиту МВС за програмою 1001080 на 2003 рік, складеного на підставі доведеного Міністерством фінансів України граничного обсягу коштів загального фонду, планові асигнування на реалізацію зазначеної програми склали: по загальному фонду 84,5 млн. грн., по спеціальному 62,8 млн. грн., всього 147,3 млн. грн. (у 2002 році видатки склали: по загальному фонду 82,2 млн. грн., по спеціальному фонду 61,1 млн. гривень).

Порівняння цих показників свідчить, що на окремі напрямки видатків, які не забезпечені коштами загального фонду, у 2002 році спрямовувались кошти спеціального фонду бюджету, що передбачено п. 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228.

Так, на придбання предметів, матеріалів, обладнання та інвентарю у 2002 році кошти із загального фонду бюджету не виділялись, а по спеціальному фонду вони склали 3,3 млн. гривень. Аналогічно, за відсутності коштів загального фонду спрямовано коштів спецфонду на: обмундирування 0,8 млн. грн., оплату транспортних послуг 2,4 млн. грн., поточний ремонт 4,3 млн. грн., капітальні видатки 19,2 млн. гривень.

Зважаючи на недостатність коштів загального фонду держбюджету, по цих же напрямках планувалося залучити кошти спеціального фонду і у 2003 році.

Аналіз структури надходжень коштів спеціального фонду у 2002 році та очікуваного обсягу аналогічних надходжень на 2003 рік свідчить про те, що 98 відс. та 79 відс. (відповідно) загальних їх сум складають кошти, отримані як плата за навчання. За 2002 рік до спецфонду надійшло 62,8 млн. грн., з яких: 61,7 млн. грн. за платне навчання, 0,9 млн. грн. від господарської діяльності, 0,2 млн. грн. інші надходження. На 2003 рік очікувалось надходжень на суму 62,8 млн. грн., у т. ч.: за платне навчання 49,8 млн. грн., від господарської діяльності 13 млн. грн., за оренду 0,03 млн. гривень.

Відповідно до Переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимоги щодо їх утворення та напрями використання, затвердженого поста­новою Кабінету Міністрів України від 17.05.2002 № 659, надходження коштів бюджетним установам як плата за послуги, надання яких пов'язане з виконанням основних функцій та завдань бюджетних установ, формують­ся за видами, визначеними переліками послуг, що можуть надаватися бюджетними установами за плату, затвердженими Кабінетом Міністрів України для відповідної галузі. Такі переліки складаються відповідно до груп власних надходжень із зазначенням конкретних напрямів використання коштів, які отримують бюджетні установи за надання цих послуг.

На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.97 № 38 "Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними навчальними закладами" наказом Міністерства освіти, Міністерства фінансів, Міністерства економіки від 27.10.97 № 383/239/131, (за реєстрованим в Міністерстві юстиції 12.12.97 № 596/2400) затверджено Порядок надання платних послуг державними навчальними закладами.

Пунктом 4 зазначеного Порядку визначено, що кошторис видатків державного навчального закладу, здійснюваних за рахунок тих доходів і прибутків, що їх одержано від надання платних послуг, складається за кожним видом послуг (підпункт 4.1). Доходи, одержані від надання платних послуг, спрямовуються на відшкодування витрат, пов'язаних з наданням цих послуг, сплату податків, обов'язкових до чинного законодавства внесків, відрахувань, зборів і платежів (підпункт 4.2).

Отже, кошти, отримані за платне навчання, мають особливий статус і повинні використовуватися за цільовим призначенням на навчання громадян, які одержують ці послуги.

Прибуток, що залишається в розпорядженні державного навчального закладу, спрямовується на покриття перевищення загальної суми видатків закладу над встановленими обсягами бюджетних асигнувань (підпункт 4.3).

При цьому суми прибутку повинні спрямовуватись, в першу чергу, на покриття потреби в коштах на заробітну плату працівників (з нарахуван­нями), матеріальне забезпечення учнів та студентів з числа дітей-сиріт і дітей, які залишились без піклування батьків, виплату стипендії, харчування в порядку державного забезпечення відповідних визначених законом категорій учнів або студентів, оплату витрат, пов'язаних з господарським утриманням закладу, інші невідкладні витрати закладу в цілому.

Спрямування прибутку на придбання обладнання, здійснення капітального ремонту приміщень, матеріальне заохочення працівників дозволяється лише за умови повного забезпечення фінансовими ресурсами вищезазначених невідкладних витрат закладу в цілому.

Отримуючи встановлену фінансову звітність, Міністерство фінансів цілком володіло інформацією про джерела надходжень спеціального фонду, у т. ч. за платне навчання у ВНЗ МВС. Отже, аналізуючи бюджетний запит МВС за програмою 1001080, а також визначаючи на 2003 рік граничний обсяг асигнувань загального фонду, який не забезпечує у повному обсязі проведення заходів, пов'язаних з виконанням цієї бюджетної програми, Міністерство фінансів не врахувало вимоги зазначеного наказу. Порушені також вимоги ст. 36 Бюджетного кодексу України, якою встановлено, що Міністерство фінансів на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів.

Внаслідок цього, система вищої освіти МВС поповнювала нестачу бюджетного фінансування на утримання курсантів, які повинні повністю забезпечуватись державою з бюджету, за рахунок коштів громадян, що здобувають вищу освіту за плату.

Так, видатки на придбання предметів постачання і матеріалів, оплату послуг та капітальні видатки здійснювалися, в основному, за рахунок коштів, внесених як плата за навчання громадянами, що отримують освіту на платній основі на підставі контрактів (далі контрактники).

Із загального фонду державного бюджету за цими напрямками видатків витрачено 5,4 млн. грн., а за рахунок контрактників 39,1 млн. грн. або у 7,2 раза більше.

На оплату медикаментів, продовольства та речового майна за рахунок контрактників безпідставно витрачено 6,8 млн. грн., тоді як зазначеними засобами ці особи взагалі не забезпечуються.

На придбання предметів, матеріалів, обладнання та інвентарю, поточний ремонт, оплату інших послуг по загальному фонду витрачено майже 0,1 млн. грн., а за рахунок плати за навчання 8,7 млн. грн. або в 93 рази більше.

Видатки на оплату транспортних послуг, оренду та експлуатаційні послуги, послуги зв'язку, капітальне будівництво, капітальний ремонт кошторисом по загальному фонду взагалі не передбачалися. Разом з тим, контрактники за це заплатили 22,2 млн. гривень.

Таким чином, у вищих навчальних закладах МВС створена система наповнення спеціального фонду державного бюджету за рахунок громадян, які прагнуть здобути вищу освіту, для спрямування отриманих коштів на видатки, не забезпечені державою.

В результаті, значна частина видатків спеціального фонду, передбачених у Державному бюджеті України на 2003 рік за КПКВ 1001080, перестала відповідати суті бюджетної програми, оскільки вона на 63 відс. була сформована за рахунок надходжень від надання платних послуг у сфері освітньої діяльності, тобто, для підготовки кадрів на платній основі, а не для органів внутрішніх справ.

Бюджетні асигнування на 2004 рік за бюджетною програмою 1001080 Законом України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" затверджені в загальній сумі 151,3 млн. грн., у тому числі за загальним фондом 88,7 млн. грн., за спеціальним фондом 62,6 млн. гривень.

Станом на 01.05.2004 видатки на підготовку кадрів для органів внутрішніх справ вищими навчальними закладами за означеною програмою (за оперативними даними Державного казначейства) профінансовані на суму 60,7 млн. грн. (40,1 відс.), у тому числі за загальним фондом на суму 28 млн. грн. (31,6 відс.) і за спеціальним фондом на суму 32,7 млн. грн. (52,2 відсотка).

Міністерством фінансів та Державним казначейством не визначено порядок обліку та звітності щодо руху коштів, отриманих вищими навчальними закладами за платне навчання, за окремою бюджетною програмою або окремим напрямком у складі існуючої програми, що стало причиною непрозорості бюджетного процесу та безконтрольності за результатами виконання цієї бюджетної програми.

Кошториси вищим навчальним закладам за КПКВ 1001080 затверджені Міністерством внутрішніх справ України в загальній сумі видатків, включаючи видатки, пов'язані з наданням платних послуг. В такий спосіб всі одержані кошти розчинені в загальному кошторисі.

Результати перевірок на місцях свідчать про те, що за кожним окремим видом послуг, у т. ч. від навчання за плату, кошториси вищими навчальними закладами МВС не складалися і прибуток не планувався. Нормативне регулювання співвідношення чисельності студентів, які навчаються за держзамовленням і на платній основі, а, відтак, і обсягів необхідних на це коштів, МВС не здійснювалося.

Отже, до спеціального фонду державного бюджету за бюджетною програмою, головною метою якої є впровадження освітянської діяльності щодо підготовки фахівців для підрозділів органів внутрішніх справ України, мали спрямовуватися кошти лише в межах прибутку, що залишається в розпорядженні вищого навчального закладу (далі ВНЗ), а не вся сума надходжень від плати за навчання (за 2003 рік 72 млн. грн.), як це зроблено в системі МВС при складанні та затвердженні кошторису за КПКВ 1001080.

В результаті, обсяги видатків за КПКВ "Підготовка кадрів для органів внутрішніх справ вищими закладами освіти ІІІ - ІV рівнів акредитації" у 2003 році на суму 71,5 млн. грн. не відповідають головній меті бюджетної програми і не мають відношення до підготовки кадрів для органів внутрішніх справ МВС.

Даним Порядком встановлено, що державні навчальні заклади, які надають платні послуги, зобов'язані вести облік та складати звітність за цим видом діяльності відповідно до чинного законодавства (п. 5).

Проте, як показала перевірка, навчальні заклади МВС, які надають платні послуги, такого обліку не ведуть, і, відповідно, й звітності окремо за цим видом діяльності не складають.

Витрати, пов'язані з наданням платних послуг за навчання, у бухгалтерському обліку відображаються разом з витратами на підготовку кадрів для органів внутрішніх справ за рахунок коштів спеціального фонду, що не забезпечує встановлення безпосереднього зв'язку між надходженням цих коштів та результатами їх виконання, а також ефективного рівня контролю за їх використанням.

Таким чином, невиконання вимог зазначеного законодавства в частині ведення окремого обліку та складання звітності щодо руху коштів, отриманих за платне навчання, не забезпечує прозорості бюджетного процесу, створення умов для об'єктивної оцінки діяльності вищих навчальних закладів щодо досягнення поставлених ними цілей, ефективності функціонування системи вищої освіти МВС.

Планові показники надходження коштів від плати за навчання на 2003 рік визначені Департаментом фінансових ресурсів та економіки МВС у сумі 49,8 млн. гривень.

У 2003 році цих коштів надійшло до спецфонду в сумі 72 млн. грн. або на 22,2 млн. грн. більше, ніж заплановано.

Значне перевищення фактичних надходжень спецфонду над плановими показниками пов'язане, в основному, з підвищенням вартості навчання у ВНЗ МВС.

Цінова політика щодо встановлення розміру плати за навчання визначалася керівництвом вищих навчальних закладів. Калькуляція розмірів плати за навчання закладами складалася самостійно. Відповідно до Порядку надання платних послуг державними навчальними закладами, затвердженого наказом Міносвіти, Мінфіну, Мінекономіки від 27.12.97 № 383/239/131 відповідальність за обгрунтованість розмірів плати за навчання несуть керівники закладів.

Згідно зі ст. 18 Закону України "Про вищу освіту" спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі освіти і науки (Міністерство освіти і науки) визначає нормативи матеріально-технічного, фінансового забезпечення вищих навчальних закладів. Разом з іншими центральними органами виконавчої влади Міністерство бере участь у встановленні нормативів матеріально-технічного, фінансового та іншого забезпечення вищих навчальних закладів, диференційованих залежно від статусу, рівня акредитації, типу вищого навчального закладу, напрямів і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка фахівців, та напрямів підготовки наукових і науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації (ст. 64).

Наказом Міносвіти від 24.12.2003 № 847, що зареєстрований в Мін'юсті 19.01.2004, були затверджені ліцензійні умови надання освітніх послуг, але вони стосуються лише умов, за яких може бути розпочато діяльність ВНЗ. Єдині нормативи ¹ фінансового та матеріально-технічного забезпечення вищих навчальних закладів МВС не розроблялися та Міністерством освіти і науки не затверджувалися. Внаслідок цього, обраховані МВС прогнозні показники видатків на 2003 рік Міністерством фінансів при складанні і доведенні граничних обсягів видатків були враховані лише частково.

¹В МВС України застосовуються окремі нормативи утримання працівників, осіб рядового і начальницького складу, транспорту тощо.

Так, забезпеченість видатків на підготовку кадрів для органів внутрішніх справ за програмою 1001080 у 2002 році за загальним фондом складала 65,9 відс. (при потребі у 128,2 млн. грн. затверджено на рік 84,5 млн. грн.), а в 2003 році 41,6 відс. (при потребі в 202,8 млн. грн. затверджено 84,5 млн. грн.), тобто, поступово знижувалась.

За розрахунками МВС України, здійсненими до відповідних бюджетних запитів, вартість навчання одного курсанта (тобто за рахунок держави) у 2001 році складала, в середньому, 4 тис. грн., а вже у 2002-2003 роках 5,5 тис. гривень.

Тому на видатки, які частково або в повному обсязі не забезпечені коштами загального фонду, спрямовувалися кошти, отримані за платне навчання.

Перевіркою річної звітності вищих навчальних закладів МВС встановлено:

у Львівському інституті у 2003 році за рахунок коштів, отриманих за платне навчання, спрямовано на погашення заборгованості по загальному фонду з грошового утримання 921,7 тис. грн. та на заробітну плату 256,9 тис. грн.;

Луганська академія через недостатність коштів загального фонду спрямувала на виплату заробітної плати вільнонайманому складу 384,7 тис. грн., на оплату транспортних послуг 10,7 тис. грн.;

у Дніпропетровській юридичній академії на покриття дефіциту коштів загального фонду було спрямовано: на поточний ремонт 98,1 тис. грн., на відрядження 79,1 тис. грн., на інші послуги 45,7 тис. грн., на капітальний ремонт 35,6 тис. грн.;

Запорізьким юридичним інститутом було спрямовано: на оплату транспортних послуг 158,9 тис. грн., на поточний ремонт 221,4 тис. грн., на відрядження 88,3 тис. грн., на капітальний ремонт 208,3 тис. грн.;

Прикарпатським юридичним інститутом на погашення недофінансування по загальному фонду було спрямовано: на транспортні послуги 70 тис. грн., на поточний ремонт 200,5 тис. грн., на відрядження 24,2 тис. грн.;

Національний університет ВС у м. Харкові погасив кредиторську заборгованість, яка виникла по загальному фонду, у сумі 311,4 тис. грн.;

Донецький інститут погасив заборгованість загального фонду у сумі 141,3 тис. грн.;

Київським інститутом внутрішніх справ було спрямовано коштів на транспортні послуги 537,5 тис. грн., на капітальний ремонт житлового фонду 804,6 тис. грн.;

в Одеському юридичному інституті НУВС на покриття недостатнього фінансування загального фонду було спрямовано на погашення заборгованості за водопостачання та електроенергію, яка виникла у 2002 році, коштів, отриманих за платне навчання, на суму 77,3 тис. грн., та заборгованості минулих років за продукти харчування на суму 33,8 тис. гривень.

Для забезпечення покриття дефіциту коштів загального фонду бюджету на підготовку кадрів для органів внутрішніх справ керівництво вищих навчальних закладів МВС стало на шлях підвищення розміру плати за навчання.

Так, вартість платного навчання в Національному університеті внутрішніх справ (м. Харків) у 2002 році складала: за денною формою навчання 3,9 тис. на рік, заочною 1,1 тис. грн., а в 2003 році 4,9 тис. грн. та 2,2 тис. грн., відповідно. У Донецькому інституті внутрішніх справ у 2002 році 5,4 тис. грн. та 2,7 тис. грн., а в 2003 році 6 тис. грн. та 3 тис. грн., відповідно. Аналогічно у Львівському юридичному інституті: у 2002 році 3,8 тис. грн. та 1,9 тис. грн., а в 2003 році 4,6 тис. грн. та 2,3 тис. грн., відповідно.

Однією з причин необгрунтованого підвищення розміру плати за навчання стало безпідставне звільнення від плати за навчання студентів, які не відносяться до переліку осіб, звільнених від такої плати, на загальну суму понад 6 млн. гривень. Перевіркою встановлено факти незаконного звільнення від плати за навчання таких студентів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.97 № 38 "Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними навчальними закладами", передбачено, що у сфері освітньої діяльності платні послуги надаються дітям-сиротам і дітям, які залишилися без піклування батьків, безоплатно за лекторії, освітні послуги понад обсяги, встановлені навчальними планами у вищих навчальних закладах.

Фактично, замість реформування вищих навчальних закладів системи МВС з підготовки спеціалістів для потреб органів внутрішніх справ, підвищення ефективності управління наявними бюджетними ресурсами, зосередження основної уваги на концентрації ресурсів та нереалізованих можливостей, розвитку і вдосконалення сфери господарсько-виробничої діяльності, керівництво вищих навчальних закладів стало на шлях розпорошення бюджетних призначень, організації освітянського бізнесу і підвищення плати за навчання.

Існуюча державна політика надання пільгового режиму оподаткування вищим навчальним закладам МВС, запроваджена п. 5.1.3 Закону України "Про податок на додану вартість", п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 21.01.98 № 61, а також п. 7.11 ст. 7 Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств", звільняє від оподаткування податком на додану вартість послуги з платного навчання студентів у цих закладах на контрактних умовах понад державне замовлення та відносить їх до неприбуткових організацій без сплати податку на прибуток, що дає їм можливість надавати послуги з платного навчання студентів на контрактних умовах понад державне замовлення без сплати податків.

Тобто, обов'язковими умовами отримання пільг на оподаткування є статус вищого навчального закладу як державної установи, що визнана неприбутковою, утримується за рахунок коштів державного бюджету і виконує державне замовлення. Як встановлено, МВС протягом тривалого часу підтримує цей статус, у тому числі й шляхом безконкурсного розміщення держзамовлення в таких закладах. Адже в разі неодержання державного замовлення навчальний заклад виключається з реєстру неприбуткових організацій і втрачає право на пільги з оподаткування. На час введення зазначених пільг це було вимушеним кроком держави з метою підтримки державних закладів освіти в умовах недостатності бюджетних коштів. Однак з 1998 року кількість ВНЗ в системі МВС збільшилась з 10 до 12.

Перевірка показала, що ВНЗ МВС України за рахунок спеціального фонду Державного бюджету України, основним джерелом наповнення якого є кошти, отримані як відшкодування вартості наданих освітніх послуг, покривають недостатнє фінансування державного замовлення, встановлюють власні пільги для студентів, які навчаються на платній основі, будують та ремонтують адмінбудинки, житло, а також здійснюють інші витрати, що свідчить про отримання ними значних завуальованих неоподаткованих доходів. Зокрема, у 2002 році надходження спецфонду від плати за навчання склали 61,7 млн. грн. (загальний фонд 82,3 млн. грн.), у 2003 72 млн. грн. (загальний фонд 84,5 млн. гривень).

Організувавши, таким чином, на засадах бюджетних установ досить прибутковий освітянський бізнес, ВНЗ вживають всі можливі заходи його захисту, насамперед, затвердження своєї особистої необхідності у формуванні і виконанні державного замовлення. За даними Держкомстату на початок 2003/04 навчального року в Україні нараховувалося 1009 вищих навчальних закладів, з яких 821 державні. За умови відсутності загальнодержавного інтегрованого підходу до задоволення галузей народного господарства фахівцями різних спеціальностей, це призводить до утримання за рахунок бюджетних коштів необгрунтовано завищеної кількості навчальних закладів та перебільшення розрахунків потреб держави в обсязі спеціалістів, і, як результат, до втрат бюджету та неефективного використання бюджетних коштів. Тільки в системі МВС перевіркою спеціалістів Рахункової палати було виявлено таких порушень на суму 83 млн. гривень.

3. Аналіз ефективності функціонування системи підготовки кадрів для органів внутрішніх справ за рахунок коштів державного бюджету

• Комплектування ВНЗ МВС України особами, що навчаються

  Аналіз чисельності змінного складу (курсанти і слухачі, які утримуються за рахунок загального фонду держбюджету) та контрактників (особи, що здобувають вищу освіту у ВНЗ МВС за плату) ВНЗ МВС за сім останніх років свідчить про загальну тенденцію до її збільшення, в середньому, щороку на сім відсотків.

  У 2003 році відбулося незначне зменшення загальної їх чисельності на 8,2 відс. за рахунок виведення зі складу МВС Департаменту пожежної безпеки відповідно до Указу Президента України від 27.01.2003 № 47/2003.

  Загальна чисельність студентів та курсантів у ВНЗ МВС України у 2003 році склала 49 тис. чоловік, з яких за державним замовленням навчалось 19,9 тис. чол. або 41,7 відс., та за контрактом 29,1 тис. чол. або 58,3 відсотка.

  Для порівняння: у 2000 році загальна кількість змінного складу та контрактників складала 39,2 тис. чол. (за державним замовленням 26,8 тис. чол. або 68,3 відс., за контрактом 12,4 тис. чол. або 31,7 відсотка).

  Динаміка змін чисельності курсантів та студентів за сім років представлена на діаграмі 1.

  Діаграма 1. Загальна кількість осіб, які навчаються у ВНЗ МВС

  

  Отже, загальна чисельність осіб, що навчалися, за останні роки мала стійку тенденцію до збільшення.

  Разом з тим, за даними МВС, загальний штатний некомплект кадрів в органах внутрішніх справ у 2003 році в порівнянні з 2002 роком також збільшився з 15,5 тис. посад до 19,4 тис. (з яких 7,3 тис. штатних посад повинні комплектуватися випускниками ВНЗ), що складає 3,9 тис. осіб або 20,2 відсотка.

  При цьому найбільш неукомплектованими є саме ті області, в яких розташовані навчальні заклади. Так, у Дніпропетровській області некомплект складає 2 тис. посад або 13,6 відс. від штатної чисельності, у Луганській та Львівській областях 1,3 тис. та 0,9 тис. посад, відповідно, або по 12 відс., в Одеській області та на залізниці 1,1 тис. та 0,2 тис. посад, відповідно, або 11,2 та 16,1 відс., у Донецькій області 1,8 тис. посад або 10,3 відсотка.

  Загальна неукомплектованість кадрами органів внутрішніх справ по областях складає, в середньому, 9,8 відс., а на транспорті 13,3 відсотка.

  Однією з причин недостатньої укомплектованості органів внутрішніх справ кадрами є неефективна робота кадрових підрозділів МВС на місцях з відбору абітурієнтів.

  За рішеннями приймальних комісій ВНЗ МВС у 2003 році до участі у вступних іспитах було допущено 8,3 тис. абітурієнтів, однак з різних причин (неприбуття до навчального закладу, відмова складати іспити, тощо), вступні іспити не складало 1,3 тис. осіб.

  Наприклад, з 89 кандидатів, відібраних в УМВС на Донецькій залізниці, вступні іспити не складало 33 особи (37,1 відс.), по УМВС в Сумській області з 280 кандидатів 94 (33,6 відс.), по УМВС в Одеській області з 295 79 (29,6 відс), по УМВС на Львівській залізниці з 72 19 (26,4 відс), по УМВС в Миколаївській області з 354 82 особи (23,3 відсотка).

  Для навчання у вищих навчальних закладах МВС з числа осіб рядового та молодшого начальницького складу відібрано 383 співробітники органів внутрішніх справ, що складає 4,5 відс. від загальної кількості направлених кандидатів. Проте з цієї незначної кількості відібраних працівників 205 (53,5 відс.) не прибули до ВНЗ для складання іспитів. УМВС в Житомирській, Київській, Закарпатській, Рівненській, Харківській областях та на Одеській залізниці не відібрали та не направили для здобуття вищої освіти жодного працівника.

  Порівнюючи дані щодо загальної чисельності осіб, які навчаються у ВНЗ МВС, з фактичним некомплектом кадрів органів внутрішніх справ, виникає питання: чому при збільшенні загальної кількості осіб, що навчаються, некомплект кадрів у системі МВС не зменшується, а навпаки - збільшується?

  Відповідь на це питання дає аналіз складу студентів за умовами їх утримання: за рахунок держави (за держзамовленням), та за рахунок власних коштів (платне навчання).

  Більш наочно це показано на діаграмі 2.

  Діаграма 2. Динаміка навчання осіб у ВНЗ МВС за видом оплати

  

  Отже, за останні сім років простежується стійка тенденція зменшення кількості курсантів, що утримуються за рахунок держави, з одночасним збільшенням кількості контрактників, які здобувають вищу освіту за рахунок власних коштів. При цьому, починаючи з 2002 року, чисельність контрактників стала більше, ніж курсантів.

  Таким чином, в системі вищих навчальних закладів МВС простежується стрімка комерціалізація сфери навчання, коли відомчі вищі навчальні заклади замість підготовки кваліфікованих кадрів для потреб відомства, що є їх основним призначенням, здійснюють масовий випуск дипломованих спеціалістів з вільним працевлаштуванням, що не відповідає головній меті бюджетної програми 1001080 - впровадження освітянської діяльності з метою підготовки фахівців для підрозділів органів внутрішніх справ України.

• Відрахування курсантів з навчання та дострокове звільнення випускників

  Згідно з даними МВС чисельність курсантів вищих навчальних закладів МВС, які навчались за рахунок бюджетного фінансування, складала: в 2002 році 19,5 тис. чол., в 2003 році 13,7 тис. чоловік.

  За цей же період з вищих навчальних закладів МВС за різними причинами в період навчання було відраховано, відповідно, 309 осіб або 1,6 відс. від загальної чисельності курсантів, та 243 особи або 1,7 відсотка. Тобто, протягом трьох неповних навчальних років у системі вищої освіти МВС рівень відрахування курсантів із навчальних закладів залишається постійним.

  Основними причинами відрахування є: за власним бажанням (171 та 162 осіб, відповідно); за порушення дисципліни (75 та 39 осіб); неуспішність (14 та 8 осіб); через службову невідповідність (16 та 18 осіб); за дискримінацію (13 та 9 осіб). Всього ж протягом цього періоду за різними причинами було відраховано з вищих навчальних закладів 552 курсанти.

  Відповідно до розрахунків МВС середня щорічна вартість навчання одного курсанта складала 5,5 тис. гривень.

  Отже, на навчання відрахованих курсантів держава витратила, в середньому за рік, щонайменше, 1,5 млн. грн. (552 х 5,5 : 2) бюджетних коштів.

  Ці втрати стали можливими внаслідок різних причин, а саме:

  • неякісного відбору кандидатів до вступу у ВНЗ системи МВС;

  • недотримання принципу рівності умов кожної людини для повної реалізації її здібностей, таланту, всебічного розвитку (ст. 6 Закону "Про освіту", ст. 4 Закону України "Про вищу освіту") при вступі до навчального закладу (наказом МВС від 30.01.2003 № 80 обмежено прийом на навчання осіб жіночої статі в обсязі 5 відс. загального набору, внаслідок чого, наприклад, в Донецькому університеті внутрішніх справ та Луганській академії зменшено прийом цієї категорії молоді з 20 до 5 відсотків);

  • невиконання МВС вимог ст. 56 Закону України "Про вищу освіту", а саме, усунення замовника (в даному випадку МВС, яке займається підбором кандидатів на навчання за рахунок бюджетних коштів і, надалі, комплектацією органів внутрішніх справ) від участі в договірних відносинах з вищим навчальним закладом з однієї сторони, та курсантом з другої при підготовці фахівців за державним замовленням;

  • невідповідності Порядку працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, підготовка яких здійснювалась за державним замовленням, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.08.96 № 992, вимогам ст. 56 Закону України "Про вищу освіту" в частині, що стосується укладання угод про підготовку фахівців, саме трьома сторонами: замовником, вищим навчальним закладом та випускником цього закладу.

  Указом Президента України від 23.01.96 № 77/96 "Про заходи щодо реформування системи підготовки спеціалістів та працевлаштування випускників вищих навчальних закладів" передбачено, що особи, які навчаються за рахунок коштів державного бюджету, укладають з адміністрацією вищого навчального закладу угоди, за якими вони зобов'язуються після закінчення навчання та отримання відповідної кваліфікації працювати в державному секторі народного господарства не менше трьох років.

  Пунктом 14 Порядку працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, підготовка яких здійснювалась за державним замовленням, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.08.96 № 992, визначено, що у разі неприбуття молодого спеціаліста за направленням або відмови без поважної причини приступити до роботи за призначенням, звільнення його з ініціативи адміністрації за порушення трудової дисципліни, звільнення за власним бажанням протягом трьох років, випускник зобов'язаний відшкодувати у встановленому порядку до державного бюджету вартість навчання та компенсувати замовникові всі витрати.

  Разом з тим, всупереч вимогам угод, ст. 52 Закону України "Про освіту", Указу Президента України від 23.01.96 № 77 в редакції Указу Президента України від 16.05.96 № 342, протягом 2001-2003 років достроково, тобто, до завершення трирічного терміну після закінчення навчання, за власним бажанням звільнилось 756 випускників, на навчання яких державою витрачено понад 12 млн. гривень. Однак відсутність тристоронніх угод між замовником, ВНЗ та випускниками робить неможливим стягнення через суд зазнаних державою витрат на загальну суму майже 12 млн. грн., які залишилися невідшкодованими.

  Протягом 2001-2003 років з різних причин після закінчення ВНЗ з органів внутрішніх справ звільнено 1430 випускників, на яких витрачено, розрахунково, 22,8 млн. гривень. У 2001 році було звільнено 686 молодих фахівців, у тому числі 222 на першому році служби; в 2002 році 299, на першому році 92. У 2003 році зі служби звільнено 445 молодих фахівців, з них на першому році служби 72. Найбільша частина звільнених молодих фахівців у карному розшуку: 2001 рік 139 (20,2 відс.), 2002 рік 63 (21,1 відс.), 2003 рік 100 (22,5 відсотка).

  Таким чином, внаслідок неякісної роботи з відбору кадрів в Департаменті роботи з персоналом МВС, а також усунення його керівництва (як замовника) від укладання угод з курсантами, державою втрачено понад 13,5 млн. грн. бюджетних коштів.

  Крім того, співставлення загальної кількості звільнених з лав органів внутрішніх справ протягом останніх трьох років молодих спеціалістів (1430 осіб) з кількістю випускників, що готувалися для МВС за рахунок держави одинадцятьма² вищими навчальними закладами за денною формою навчання (в середньому, щорічно 4846 чол. або 440 випускників на один ВНЗ)³, свідчить про те, що результати роботи, принаймні, одного вищого навчального закладу МВС (на утримання якого держава неефективно витрачає, в середньому, щорічно понад 7 млн. грн. загального фонду) щороку виявляються марними.

  ² Кіровоградський юридичний інститут ще не випускав курсантів.

  ³ За даними Державного комітету статистики, опублікованими у статистичному бюлетені "Основні показники діяльності вищих навчальних закладів України на початок 2003/04 навчального року", загальна кількість випускників ВНЗ МВС у 2003 році склала 9763 чол., у т. ч. за денною формою навчання 4846, за заочною 4917.

  Постановою Кабінету Міністрів України від 02.06.2003 № 829 "Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб на 2003 рік" затверджено видатки на підготовку вищими навчальними закладами МВС фахівців, наукових та науково-педагогічних кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів у сумі 103,8 млн. грн., у тому числі для органів внутрішніх справ 84,4 млн. грн. (програма 1001080) та для внутрішніх військ 19,4 млн. грн. (програма 1003070)⁴.

  ⁴Далі вся викладена інформація щодо підготовки, випуску та працевлаштування фахівців стосується тільки бюджетної програми 1001080.

  Державним замовленням на 2003 рік передбачено випуск 4398 фахівців для органів внутрішніх справ (з яких 3823 за денною формою навчання), у тому числі: молодших спеціалістів 440, спеціалістів 3708 та 250 магістрів.

  За даними МВС, її відомчими вищими навчальними закладами у 2003 році для органів внутрішніх справ фактично підготовлено 4427 фахівців (за денною формою навчання 3640), у тому числі: молодших спеціалістів 321, спеціалістів 3856 та магістрів 250.

  За узагальненими даними, що надійшли від вищих навчальних закладів МВС на виконання розпорядження МВС від 23.02.2003 № 88 "Про введення в дію Переліку звітних документів та інших видів інформації з питань діяльності вищих навчальних закладів МВС України і термінів їх подання", у 2003 році до місця призначення не прибуло 6 випускників.

  Перевірками, проведеними спеціалістами Рахункової палати, встановлено, що ряд ВНЗ не володіють даними про працевлаштування своїх випускників в органах внутрішніх справ, оскільки не отримують їх від обласних управлінь МВС України.

  Так, Національним університетом внутрішніх справ у 2003 році до органів внутрішніх справ направлено 642 випускники. Проте відомості про працевлаштування надійшло тільки на 376.

  Не надійшли повідомлення стосовно випускників від ГУМВС в м. Києві, ГУМВС в Київської області, УМВС у Донецькій, Житомирській, Луганській, Львівській, Одеській, Рівненській, Тернопільській, Херсонській, Хмельницькій, Чернівецькій областях та Південної, Південно-Західної, Придніпровської залізниць. Аналогічна ситуація склалася з випускниками 2002 року. Інформація про працевлаштування від комплектуючих органів надійшла стосовно 474 випускників (випуск 2002 року 655 осіб).

  У 2003 році Національним університетом внутрішніх справ до органів внутрішніх справ (комплектуючих органів) надіслано запит з анкетою щодо 664 випускників НУВС 2000 року (три роки після закінчення). Від комплектуючих органів отримано інформацію стосовно 183 випускників або 28 відс. від загальної кількості випускників, і на 177 з них отримано анкети. Не надійшли дані про випускників 2000 року від ГУМВС в Автономній Республіці Крим, УМВС у Вінницькій, Закарпатській, Кіровоградській, Миколаївській, Одеській, Сумській, Черкаській, Чернігівській областях, УМВС на Придніпровській, Південно-Західній, Одеській залізницях.

  Отже, в системі МВС відсутній єдиний взаємопов'язаний облік щодо працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, що негативно впливає на організацію ефективної роботи закладів освіти.

  • Формування і виконання державного замовлення з набору фахівців у 2003 році

    Пропозиції до проекту державного замовлення на прийом та випуск у 2003 році фахівців, наукових та науково-педагогічних кадрів, підвищення кваліфікації кадрів для органів внутрішніх справ були подані Департаментом роботи з персоналом МВС до Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції 12.07.2002 року.

    Видатки коштів державного бюджету за загальним фондом на підготовку кадрів з вищою освітою визначені МВС у пропозиціях в розмірі 84,5 млн. грн., тобто в межах, доведених Мінфіном граничних обсягів асигнувань на 2003 рік.

    Уточнені пропозиції до проекту державного замовлення до Мінекономіки були подані МВС 25.01.2003 року.

    Зустрічною перевіркою питань формування і виконання державного замовлення щодо фахівців з вищою освітою для потреб МВС, проведеною аудиторами Рахункової палати в Міністерстві освіти і науки, встановлено, що такі дані до МОН не надходять і спеціально створений для цього відділ освіти військових формувань та правоохоронних органів Міністерства освіти і науки такою інформацією не володіє.

    Проте МОН і не вимагало таких даних від МВС і конкретних заходів з виправлення цієї ситуації не вживалося.

    Отже, в порушення вимог Законів України "Про освіту" (ст. 12), "Про вищу освіту" (ст. 18) та п. 4 Положення про Міністерство освіти і науки, затвердженого Указом Президента України від 07.06.2000 № 773/2000, Міністерство освіти і науки фактично самоусунулося від участі в процесі формування і розміщення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою для органів внутрішніх справ.

    На виконання рішення наради керівного складу МВС від 11.10.2002, підрозділами органів внутрішніх справ було направлено до Департаменту по роботі з персоналом МВС пропозиції щодо комплектування вищих навчальних закладів МВС перемінним складом (за державним замовлен­ням). За цією інформацією потреба у підготовці фахівців з вищою освітою для органів внутрішніх справ у 2003 році склала 4841 чоловік, у тому числі: за денною формою навчання 3515, заочною 1326.

    Після узагальнення та опрацювання зазначених пропозицій, МВС було видано наказ від 30.01.2003 № 80 "Про комплектування вищих навчальних закладів МВС України перемінним складом у 2003 році", яким було встановлено квоти між ВНЗ МВС на набір 2003 року. За наказом, у 2003 році до ВНЗ МВС планувалося прийняти на навчання за державним замовленням 5360 чоловік (3580 за денною формою навчання і 1780 за заочною) та на слідчо-криміналістичний факультет Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого⁵ 250, що разом склало 5610 чоловік.

    ⁵Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого не відноситься до системи відомчих вищих навчальних закладів МВС України і міністерством не фінансується. Витрати на підготовку Академією фахівців для органів внутрішніх справ міністерством не відшкодовуються.

    Набір до ВНЗ МВС на навчання за освітньо-кваліфікаційним рівнем "магістр" у 2003 році проводилася відповідно до наказу МВС від 05.05.2003 № 457 "Про комплектування магістратур ВНЗ МВС України перемінним складом у 2003 році".

    МВС 03.09.2002 направило до Мінекономіки проект державного замовлення на підготовку фахівців, наукових та науково-педагогічних кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів МВС на 2003 рік. У січні 2003 року МВС пропозиції до проекту державного замовлення були остаточно уточнені відповідно до обсягів бюджетних коштів, передбачених у проекті Державного бюджету України на 2003 рік (в натуральному і вартісному виразі).

    Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 02.06.2003 № 829 до державного замовлення на 2003 рік включено набір фахівців для органів внутрішніх справ у кількості 5735 чол. за наступними освітньо-кваліфікаційними рівнями:

    "Молодший спеціаліст" 90 чол. (право);

    "Спеціаліст" 5415 чол., у тому числі: 5275 право, 110 психологія; 30 соціологія;

    "Магістр" 230 чол., у тому числі: 150 право, 80 психологія.

    На виконання наказу МВС від 30.01.2003 № 80 "Про комплектування вищих навчальних закладів МВС України перемінним складом у 2003 році" у 2003 році для потреб органів внутрішніх справ було прийнято на навчання за державним замовленням 5732⁶ особи, у тому числі: 90 молодших спеціалістів (право), 5412 спеціалістів (5139 право, 120 психологія, 30 соціологія, 63 економіка і підприємництво, 30 комп'ютерні науки та 30 комп'ютеризовані системи, автоматика і управління), 230 магістрів⁷ (181 право, 49 інші спеціальності).

    ⁶ У тому числі: Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого 250 слухачів за рівнем "спеціаліст" право.

    ⁷Набір до ВНЗ МВС України на навчання за освітньо-кваліфікаційним рівнем "магістр" у 2003 році проводився відповідно до наказу МВС України від 05.05.2003 № 457 "Про комплектування магістратур ВНЗ МВС України перемінним складом у 2003 році".

    Отже, зазначеним наказом МВС був здійснений довільний перерозподіл обсягів прийому фахівців для органів внутрішніх справ за спеціальностями, у т. ч., не передбаченими постановою Уряду.

    Таким чином, в порушення постанови Кабінету Міністрів України від 02.06.2003 № 829, ВНЗ МВС України у 2003 році на навчання за державним замовленням було фактично прийнято 133 чол., підготовку яких не передбачено державним замовленням, у тому числі за напрямами "Економіка та підприємництво" - 63 чол., "Комп'ютерні науки" 30 чол., "Комп'ютеризовані системи, автоматика і управління" 30 чол., а також понад встановлений обсяг за напрямом "Психологія" 10 чоловік.

    Крім того, при перевірці Національного університету внутрішніх справ МВС встановлено, що на ІІ IV курсах університету за кошти державного бюджету ведеться підготовка фахівців для органів внутрішніх справ, набір на навчання яких державними замовленнями 2000-2002 років не передбачався.

    Так, на ІІ курсі за напрямом "Комп'ютерні науки", "Комп'ютеризовані системи, автоматика і управління" та "Економіка і підприємництво" навчається 117 курсантів, набір та підготовка яких постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2002 № 261 "Про державне замовлення на закупівлю товарів, робіт та послуг для державних потреб на 2002 рік" не передбачені. На ІІІ курсі за напрямом підготовки "Економіка і підприємництво" навчається 19 курсантів понад чисельність, визначену постановою Кабінету Міністрів України від 15.05.2001 № 490 "Про державне замовлення на закупівлю товарів, робіт та послуг для державних потреб на 2001 рік", 30 курсантів за напрямом "Комп'ютерні науки" та 26 курсантів за напрямом "Комп'ютеризовані системи, автоматика і управління", набір і підготовка яких також державним замовленням не передбачені. На IV курсі університету навчається 33 курсанти за напрямом "Комп'ютерні науки", 22 курсанти за напрямом "Комп'ютеризовані системи, автоматика і управління", набір та навчання яких постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.2000 № 1198 "Про державне замовлення на закупівлю товарів, робіт та послуг для державних потреб на 2000 рік" також не передбачені.

    Отже, в порушення зазначених постанов Кабінету Міністрів України, у 2001-2003 роках на навчання до вищих навчальних закладів МВС прийнято 380 курсантів (133+117+19+56+55), вартість підготовки яких вже склала, розрахунково, понад 3,9 млн. грн., що є незаконним використання бюджетних коштів.

    Крім того, їх підготовка надалі буде коштувати державі ще щонайменше таку ж суму.

    Законом України "Про вищу освіту" визначено, що стандарти вищої освіти є основою оцінки якості вищої освіти та професійної підготовки, а також якості освітньої діяльності вищих навчальних закладів незалежно від їх типів, рівнів акредитації та форм навчання (ст. 11).

    Разом з тим, означені стандарти Міністерством освіти та науки ще тільки розробляються, отже, не затверджені і, відповідно, до державних замовників не доведені, чим порушено вимоги Указу Президента України від 12.09.95 № 832/95, яким визначено Міносвіти спільно з Мінпраці, іншим міністерствам та відомствам, що мають у своєму підпорядкуванні вищі навчальні заклади, розробити державні вимоги щодо вищої освіти. Лише 05.02.2004 МВС, у зв'язку з розробкою освітньо-кваліфікаційної характеристики бакалавра, за напрямком підготовки 0601 "Право" на адресу Науково-методичної ради МОН було направлено програму бакалавра для прийняття рішення щодо її запровадження.

    Таким чином, вищі навчальні заклади України готують фахівців з вищою освітою за державним замовленням для державних потреб за рахунок бюджетних коштів, не маючи єдиних, нормативно визначених вимог до професійної підготовки фахівців, критеріїв якості здобутої освіти, а також освітньої діяльності вищих навчальних закладів. Тому одержання ними бюджетних коштів згідно з бюджетним запитом як для навчальних закладів, що готують фахівців саме для органів внутрішніх справ, втрачає сенс.

    Відповідно до Указу Президента України від 23.01.96 № 77 "Про заходи реформування системи підготовки спеціалістів та працевлаштування випускників вищих навчальних закладів" вищі навчальні заклади здійснюють підготовку спеціалістів за рахунок державних коштів за державним замовленням.

    Рішенням Конституційного суду від 04.03.2004 № 5-рп/2004 ухвалено, що виходячи з суспільних потреб та розмірів бюджетних призначень, визначених у законі про Державний бюджет України, формується державне замовлення, тому обсяги фінансування вищих державних навчальних закладів за рахунок бюджетних коштів пов'язані, передусім, з підготовкою такої кількості фахівців з вищою освітою, яка визначається щорічно в державному замовленні.

    Тобто, здобуття вищої освіти за рахунок державних коштів повинно здійснюватися в межах потреб держави у спеціалістах.

    Загальні правові та економічні засади формування, розміщення і виконання на договірній (контрактній) основі замовлень держави на надання послуг для державних потреб грунтується на вимогах Закону України "Про поставки продукції для державних потреб".

    Контроль за формуванням та виконанням державного замовлення, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29.02.96 № 266, покладено на державних замовників і Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції. При цьому на останнє покладено функції спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань формування державних замовлень і координації державних замовників стосовно розміщення поставок продукції для державних потреб.

    Невиконання Міністерством економіки, а також Міносвіти вимог зазначеного законодавства, самоусунення останнього від контролю за формуванням та виконанням державного замовлення унеможливило визначення реальної потреби держави у підготовці необхідної кількості фахівців з вищою освітою, створило умови, за яких вищі навчальні заклади не несуть відповідальності за якість підготовки фахівців, законність та обгрунтованість використання бюджетних коштів.

    Пунктом 3 статті 2 Закону України "Про поставки продукції для державних потреб" встановлено, що державні замовники:

    здійснюють, виходячи з інтересів держави, вибір виконавців державного замовлення для укладення з ними державних контрактів шляхом проведення конкурсного відбору;

    укладають з виконавцями державного замовлення державні контракти.

    Відповідно до п. 6 Порядку формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.96 № 266, державні замовники, виходячи із затверджених обсягів державного замовлення та виділених на їх виконання коштів, самостійно розміщують замовлення на поставку продукції для державних потреб серед виконавців на конкурсних засадах у порядку, визначеному законодавством.

    Пунктом 7 зазначеного Порядку визначено, що розміщення державного замовлення на поставку продукції оформляється державним контрактом, який укладається між державним замовником і виконавцем державного замовлення.

    Отже, порядок формування та розміщення державного замовлення чітко врегульований державою.

    Однак Міністерство внутрішніх справ, маючи у своєму розпорядженні потужності підпорядкованих йому ВНЗ, які значно перевищують обсяги державного замовлення, не вживало заходів щодо їх оптимального використання та реорганізації системи вищої освіти Міністерства шляхом скорочення чисельності з метою досягнення основного завдання їх створення, передбаченого статутами, підготовки фахівців для МВС України.

    Замість проведення конкурсу серед вищих навчальних закладів для об'єктивного визначення оптимальної кількості виконавців щодо розміщення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою для органів внутрішніх справ, а також укладання між міністерством та вищими навчальними закладами державних контрактів, МВС розподіляло обсяги державного замовлення своїми наказами, а державні контракти на виконання держзамовлення не укладало.

    Це і призвело до значного перевищення кількості підготовлених за державним замовленням фахівців з вищою освітою над реальною державною потребою і, як наслідок, до неефективного витрачання бюджетних коштів загального фонду.

  • Аналіз потужностей вищих навчальних закладів МВС України щодо підготовки фахівців для потреб міністерства

    Порівняння потреб МВС у випускниках відомчих ВНЗ з можливостями цих навчальних закладів свідчить про неефективність функціонування системи вищої освіти в Міністерстві внутрішніх справ.

    Потреба фахівців з вищою освітою на 2003 рік для системи МВС визначена Урядом в кількості 4398 чоловік⁸.

    ⁸ Постанова Кабінету Міністрів від 06.02.2003 № 829 "Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб на 2003 рік"

    Враховуючи, що зазначена потреба обрахована ще чотири роки тому, більш об'єктивними даними про нагальну кількість випускників для органів внутрішніх справ на 2003 рік буде їх чисельність у 4841 чол. (за денною формою навчання 3515, за заочною формою навчання 1326), яка визначена регіональними управліннями МВС України відповідно до рішення наради керівного складу МВС від 11.10.2002, про що вже йшлося.

    За даними МВС, одинадцятьма вищими навчальними закладами МВС у 2003 році було фактично випущено 4427 фахівців з вищою освітою (за денною формою навчання 3640, за заочною 787).

    Разом з тим, за даними Державного комітету статистики, опублікованими у статистичному бюлетені "Основні показники діяльності вищих навчальних закладів України на початок 2003/04 навчального року", загальна кількість випускників ВНЗ МВС у 2003 році склала 9763 ⁹ чол., (у т. ч. за денною формою навчання 4846, за заочною 4917).

    ⁹ Без урахування випускників Військового інституту внутрішній військ МВС у кількості 232 чол., у т. ч. за держзамовленням 207, за контрактом 25.

    Отже, загальної кількості випускників вищих навчальних закладів системи МВС 2003 року вистачило б укомплектувати органи внутрішніх справ фахівцями з вищою освітою за один випуск (штатний некомплект складає 7272 посади).

    За даними Міністерства освіти і науки загальний ліцензований обсяг¹⁰ освітніх послуг вищих навчальних закладів системи МВС складає 13910 фахівців (за денною формою навчання 8575, за заочною 5335), у тому числі:

    Національної академії внутрішніх справ МВС 4850 фахівців (за денною 2150, за заочною 2700);

    Національного університету внутрішніх справ МВС 1470 фахівців (всі за денною формою навчання).

    Тобто, загальна потужність підготовки за один випуск фахівців з вищою освітою тільки цими вищими навчальними закладами складає 6320 чол. (за денною формою навчання 3620, за заочною 2700).

    ¹⁰Відповідно до Порядку ліцензування освітніх послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.08.2003 № 1380, ліцензований обсяг освітньої послуги це максимальна кількість осіб на кожному курсі навчання, які можуть отримати освітню послугу, виходячи з можливостей навчального закладу у наданні такої послуги відповідно до встановлених нормативів.

    Таким чином, при потребі органів внутрішніх справ у фахівцях з вищою освітою за денною формою навчання в кількості 3515 випускників, для їх підготовки в системі МВС достатньо тільки двох вищих навчальних закладів, наприклад, найбільш потужних: Національної Академії внутрішніх справ МВС (м. Київ) та Національного університету внутрішніх справ МВС (м. Харків).

    Згідно з розрахунками зазначених ВНЗ до бюджетного запиту на 2003 рік, потреба в коштах загального фонду для забезпечення їх ефективного функціонування і повного досягнення поставлених цілей та виконання завдань з підготовки кваліфікованих кадрів для органів внутрішніх справ складає 70,1 млн. грн. (НАВСУ 33,9 млн. грн., НУВС 36,2 млн. гривень).

    За умови спрямування всіх наявних потужностей Національної академії внутрішніх справ МВС та Національного університету внутрішніх справ МВС на підготовку фахівців з вищою освітою для потреб саме міністерства, а не на комерціалізацію цих бюджетних установ і підготовку кадрів для інших галузей, із 12 існуючих вищих навчальних закладів достатньо тільки 2, що заощадило б для держави 14,4 млн. грн. бюджетних коштів щорічно.

    Крім того, за даними Держкомстату по спеціальності "право" вищими навчальними закладами України у 2003 році за державним замовленням по різних освітніх кваліфікаційних рівнях підготовлено 9140 фахівців (за винятком 4114 випускників ВНЗ МВС), з яких тільки 3804 випускників (за винятком 3327 випускників ВНЗ МВС) працевлаштовані в державні установи і організації за направленням.

    Загальна кількість непрацевлаштованих у 2003 році випускників ВНЗ по Україні склала 5336 чол., при потребі МВС у фахівцях зі спеціальності "право" за державним замовленням на 2003 рік у 5515 чоловік (за денною формою навчання 3765, за заочною 1750).

    Отже, підготовлених за державним замовленням вищими навчальними закладами України (без урахування ВНЗ МВС) фахівців по спеціальності "право", але непрацевлаштованих після закінчення ВНЗ, вистачає щоб забезпечити потреби МВС на 140 відсотків.

    Навіть з урахуванням специфіки роботи в органах внутрішніх справ, працевлаштування таких випускників в системі МВС дало б змогу скоротити чисельність вищих навчальних закладів МВС ще вдвічі, тобто до одного, і зекономити для держави ще понад 35 млн. гривень щороку.

    Результати перевірки свідчать про відсутність інтегрованості системи вищої освіти органів внутрішніх справ з іншими вищими закладами освіти та комплексного підходу до питань оптимізації підготовки фахівців для потреб міністерства.

• Дотримання ліцензованих умов освітньої діяльності

  В Департаменті роботи з персоналом МВС та його структурному підрозділі Управлінні освіти відсутні системний підхід та керованість процесом підготовки кадрів для органів внутрішніх справ, а також дієвий контроль за діяльністю вищих навчальних закладів МВС, що стало причиною численних порушень чинного законодавства.

  Перевірками, проведеними аудиторами Рахункової палати, встановлені факти перевищення фактичного обсягу прийому студентів (курсантів) та слухачів до вищих навчальних закладів системи МВС над ліцензованими.

  Так, за денною формою навчання у 2003 році з перевищенням ліцензованого обсягу освітніх послуг до ВНЗ МВС було прийнято 572 особи (до Національного університету внутрішніх справ 381, до Донецького інституту внутрішніх справ 144, до Львівського інституту внутрішніх справ 47).

  Тобто, в порушення вимог ст. ст. 21, 28 Закону України "Про вищу освіту" навчальні заклади МВС у 2003 році надавали вищу освіту
  2588 громадянам, не маючи на те законних підстав.

  Факти перевищення реальної кількості осіб, що навчалися у ВНЗ МВС, над ліцензованим обсягом на 2588 чол., відомі керівництву МВС. Разом з тим, заходів щодо дотримання норм чинного законодавства у цій сфері не вживалося, що породжувало інші порушення.

  Наприклад, в Донецькому інституті внутрішніх справ МВС взагалі за відсутності ліцензії проводилась підготовка фахівців:

  • курсантів зі спеціальності 5.06.102 "Правоохоронна діяльність" на факультеті № 4 (з 2001 року підготовка працівників ДАІ) в кількості 355 осіб;

  • слухачів на курсах початкової підготовки кандидатів на службу в ОВС України на посади працівників міліції (спеціальне звання "рядовий міліції"), прийнятих на: 1999-2000 роки у кількості 30 осіб, 2000-2001роки 60 осіб, 2001-2002 роки 60 осіб, 2002-2003 роки 91особа, 2003-2004 роки 120 осіб;

  • водіїв транспортних засобів категорій "А", "В", "С" відповідно до програм підготовки водіїв, з них: категорії "В" набрано 18 навчальних груп 450 осіб для вивчення дисципліни "Автомобільна підготовка" з числа курсантів 1 курсу на факультеті № 1-4; категорії "А", "В", "С" набрано 5 навчальних груп 93 особи для вивчення дисципліни "Спеціальна автомобільна підготовка" з числа курсантів 2 курсу на факультеті № 4 (підготовка працівників ДАІ) "Правоохоронна діяльність".

  На підставі наказу МВС від 18.01.2002 Кримський факультет Національного університету внутрішніх справ реорганізований у Кримський юридичний інститут, який отримав окрему ліцензію від 14.07.2003 № 521037. Аналогічно, Кіровоградській філії Національного університету внутрішніх справ, надалі реорганізованій у Кіровоградський юридичний інститут, Міністерством освіти і науки була видана ліцензія від 04.09.2002 № 234625. На момент перевірки до складу університету також входили наступні відокремлені структурні підрозділи: Сумська філія (м. Суми) та відділення заочного навчання у містах Полтава, Херсон і Мелітополь.

  Реорганізація університету здійснювалася на підставі наказів МВС без перереєстрації ліцензії та зміни ліцензованих обсягів, як це вимагалося Положенням про ліцензування, однак, з внесенням відповідних змін до статуту університету, які погоджувалися Міністерством освіти і науки.

  При цьому Міністерство освіти і науки фактично самоусунулося від здійснення контролю за діяльністю вищих навчальних закладів та дотриманням ними вимог до ліцензування освітніх послуг, а також перевищило свої повноваження, погоджуючи реорганізаційні зміни структури університету без відповідного рішення Кабінету Міністрів України, оскільки згідно з п. 6 Положення про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.04.94 № 228, відкриття філій та інших відокремлених підрозділів навчально-виховних закладів провадиться у порядку, встановленому для створення навчально-виховних закладів, а п. 3 зазначеного Положення передбачено, що рішення про створення навчально-виховних закладів, заснованих на загальнодержавній власності, приймається Кабінетом Міністрів України.

  При проведенні перевірок ні Департаментом фінансових ресурсів та економіки, ні Департаментом роботи з персоналом на вивчення цих питань увага не зверталась.

  • Облік і видача дипломів про вищу освіту

    В Управлінні освіти МВС відсутній загальний облік випускників вищих навчальних закладів системи МВС¹¹ та кількості виданих їм дипломів.

    ¹¹ В Управлінні освіти ведеться облік тільки випускників, які навчаються за державним замовленням.

    Процес отримання та заповнення бланків дипломів виглядає наступним чином: бланки дипломів видаються ВНЗ за їх заявками ДП "Державний центр прикладних інформаційних технологій". З отриманими бланками та інформацією в електронному вигляді представники ВНЗ прибувають до зазначеного державного підприємства і в спеціальному приміщенні за допомогою комп'ютерної програми заповнюють ці бланки та ламінують їх, не залишаючи ніякої інформації про дипломи.

    На запит Рахункової палати ДП "Державний центр прикладних інформаційних технологій" листом від 07.05.2004 № 63/С-В надав інформацію щодо кількості виданих ВНЗ МВС дипломів у розрізі освітньо-кваліфікаційних рівнів. Так, у 2003 році ВНЗ МВС України було отримано 10873 дипломи, у тому числі: магістр 288, спеціаліст 10004, бакалавр 98, молодший спеціаліст 483. За даними МВС, із загальної кількості виданих дипломів 4524 видано фахівцям, підготовленим за державним замовленням (для потреб органів внутрішніх справ), що складає 41,6 відс., в тому числі за освітніми рівнями: магістр 250 (87 відс.), спеціаліст 4023 (38,5 відс.), молодший спеціаліст 321 (66,5 відсотка). Дані щодо видачі дипломів контрактникам Департаментом роботи з персоналом не узагальнюються.

    Відсутність системного обліку випускників системи вищої освіти МВС та кількості виданих їм дипломів, а також контролю за цим з боку Управління освіти створює умови для перевищення ліцензованих обсягів надання освітніх послуг та порушень чинного законодавства.

• Призначення на посади керівників вищих навчальних закладів

  Відповідно до Закону України "Про освіту" вищий навчальний заклад очолює керівник (завідуючий, директор, ректор, президент тощо). Керівники вищих навчальних закладів, які є загальнодержавною власністю і підпорядковані іншим міністерствам та відомствам України, обираються за конкурсом і призначаються на посаду (за попереднім погодженням з Міносвіти) відповідними міністерствами і відомствами України шляхом укладання з ними контракту. Згідно із ст. 39 Закону України "Про вищу освіту" кандидат на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації повинен бути громадянином України, вільно володіти українською мовою, мати вчене звання професора, науковий ступінь доктора або кандидата наук і стаж науково-педагогічної діяльності не менше ніж 10 років. Граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу не може перевищувати шістдесят п'ять років.

  Разом з тим, в системі ВНЗ МВС існує практика призначення ректорів вищих навчальних закладів наказами Міністерства внутрішніх справ з порушенням окремих норм чинного законодавства, без обрання вищими колегіальними органами самоврядування.

  Наприклад:

  ректор Львівського юридичного інституту Ортинський В.Л. заслужений юрист України, кандидат юридичних наук, не має вченого звання і має стаж науково-педагогічної діяльності лише чотири роки (призначений на посаду ректора з посади начальника УМВС в Львівській області);

  ректор Херсонського юридичного інституту Пономаренко Г.О. кандидат педагогічних наук, не має ні вченого звання, ні стажу науково-педагогічної діяльності (призначений з посади заступника начальника ГУМВС в Автономній Республіці Крим);

  ректор Запорізького юридичного інституту Алфьоров С.М. кандидат юридичних наук, не має вченого звання і має стаж науково-педагогічної діяльності лише два роки та сім місяців (призначений з посади начальника УМВС в Запорізькій області);

  ректор Донецького юридичного інституту полковник міліції Безчасний В.М. заслужений юрист України, не має ні вченого звання, ні наукового ступеня, ні стажу науково-педагогічної діяльності ( до цього займав посаду заступника УМВС у Донецькій області);

  ректор Одеського юридичного інституту генерал-лейтенант міліції Бевз В.А. також не мав ні наукового звання, ні наукового ступеня, ні стажу науково-педагогічної діяльності і після призначення на посаду ректора, фактично перебувши на цій посаді 3,5 місяця, був звільнений (до призначення на посаду ректора інституту виконував обов'язки начальника УВС МВС у Вінницькій області).

  Всього ж протягом 2002-2003 років на посаду ректора Одеського юридичного інституту наказами МВС призначались п'ять осіб начальницького складу.

  Впровадження керівництвом МВС такої кадрової політики, коли вищим навчальним закладом освіти керує працівник без достатнього досвіду в цій специфічній сфері, а також непослідовність кадрових призначень керівників вищих навчальних закладів, не поліпшують стан справ з підготовки кадрів для органів внутрішніх справ.

4. Результати перевірки організації роботи внутрішнього фінансового контролю

В МВС здійснення внутрішнього фінансового контролю покладено на Департамент фінансових ресурсів та економіки МВС (далі ДФРЕ), в який структурно входить контрольно-ревізійне управління, а контроль за організацією освітньої діяльності в системі МВС на Департамент роботи з персоналом МВС (далі ДРП).

Аналіз актів документальних ревізій вищих навчальних закладів, складених працівниками КРУ, а також матеріали перевірок працівниками Рахункової палати свідчать про низький рівень організації внутрішнього фінансового контролю в системі МВС, шаблонність і відсутність взаємодії з іншими структурними підрозділами МВС.

В порушення вимог Порядку здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2002 № 685, питання ефективності використання матеріальних і фінансових ресурсів, виявлення та мобілізації внутрішньогосподар­ських резервів, причин непродуктивних витрат і втрат, економічного стану установ, додержання порядку формування цін за платне навчання залишилися поза увагою контрольно-ревізійної служби.

Окремі матеріали перевірок свідчать про формальне їх здійснення.

Так, в Луганській академії внутрішніх справ в листопаді 2003 року була проведена перевірка діяльності, пов'язаної з наданням платних послуг. Матеріали із зазначеного питання вмістились у двох абзацах і не мали змістового навантаження. У довідці зазначено, що спеціальний фонд в академії відсутній.

Разом з тим, працівниками Рахункової палати в Луганській академії виявлено порушень у порядку формування та використання коштів спеціального фонду на суму понад 6 млн. гривень.

Матеріали проведених КРУ контрольно-ревізійних заходів розглядались лише в Департаменті фінансових ресурсів та економіки МВС. До інших департаментів та управлінь міністерства вони не доводились, спільне обговорення виявлених у фінансово-господарській діяльності ВНЗ порушень і проблем не здійснювалось.

Управлінням освіти Департаменту по роботі з персоналом Міністерства внутрішніх справ у 2003 році також здійснювались перевірки відомчих вищих навчальних закладів.

Зазначені перевірки проводились з приводу дотримання навчальної дисципліни, навчальних планів, якісного та кількісного наповнення постійного та змінного складу вищих навчальних закладів і не відносились до фінансово-господарської діяльності. Проводились окремі контрольні перевірки щодо фізичної, вогневої та навчальної підготовки. При їх проведенні суттєвих недоліків не виявлено.

Питання дотримання ліцензованого обсягу підготовки осіб, що навчаються, додержання норм чинного законодавства щодо навчання контрактників на платній основі, правильності й обгрунтованості визначення цін за навчання, законність отриманих за платні послуги коштів, питання ефективності функціонування ВНЗ МВС, як освітніх закладів, у матеріалах перевірок не висвітлювались. Результати перевірок з Департаментом фінансових ресурсів та економіки МВС не обговорювались.

Таким чином, відсутність дієвого контролю за управлінням фінансовими і матеріальними ресурсами у вищих навчальних закладах, ефективністю функціональної діяльності цих установ, а також відсутність взаємодії Департаменту фінансових ресурсів та економіки і Департаменту по роботі з персоналом МВС з цих питань призвели до втрати безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів і результатами їх використання.

5. Результати перевірки використання бюджетних коштів вищими навчальними закладами на заходи з підготовки кадрів

Обстеженням та вивченням фінансово-господарської діяльності об'єктів перевірки охоплено всі напрямки видатків бюджетної програми, за якою здійснювалося фінансування вищих навчальних закладів системи МВС, в результаті чого встановлені факти недотримання основних принципів бюджетної системи (ст. 7 Бюджетного кодексу України), а саме: повноти, обгрунтованості, ефективності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості та неупередженості.

Недотримання цих принципів при формуванні бюджетних програм та їх виконанні призвело до численних порушень чинного законодавства і неефективного використання бюджетних коштів на суму майже 84 млн. грн., у тому числі, до незбалансованості використання бюджетних коштів за фондами фінансування, а саме:

• не за призначенням використано (за рахунок коштів, отриманих за платне навчання) 16,6 млн. грн.:

  на оплату медикаментів, продовольства та речового майна для курсантів 6804,2 тис. грн. (за систему МВС);

  на капітальний ремонт 1048,5 тис. грн.: Дніпропетровською юридичною академією МВС 35,6 тис. грн., Запорізьким юридичним інститутом МВС 208,3 тис. грн., Київським юридичним інститутом МВС 804,6 тис. грн.;

  на поточний ремонт 520 тис. грн.: Дніпропетровською юридичною академією МВС 98,1 тис. грн., Запорізьким юридичним інститутом МВС 221,4 тис. грн., Прикарпатським юридичним інститутом МВС 200,5 тис. грн.;

  на погашення заборгованості минулих років 2127,1 тис. грн.: Львівським юридичним інститутом МВС 1178,6 тис. грн., Луганською академією внутрішніх справ ім. 10-річчя Незалежності України МВС 384,7 тис. грн., Національним університетом внутрішніх справ МВС 311,4 тис. грн., Донецьким інститутом внутрішніх справ МВС 141,3 тис. грн., Одеським юридичним інститутом НУВС 111,1 тис. грн.;

  на видачу безпроцентних позик 64,3 тис. грн.: Національним університетом внутрішніх справ МВС 18,3 тис. грн., Одеським юридичним інститутом НУВС 46 тис. грн.;

  сплачено банківських послуг 110,6 тис. грн. Національною академією внутрішніх справ МВС;

  на фінансування громадських організацій, утримання бази відпочинку та інші, не передбачені законодавством і не пов'язані з платним навчанням видатки 5925,5 тис. грн.;

• безпідставно звільнено від плати за навчання, в результаті чого до спеціального фонду держбюджету не надійшло 6 млн. грн.: Національним університетом внутрішніх справ МВС 794,6 тис. грн., Львівським юридичним інститутом МВС 118 тис. грн., Одеським юридичним інститутом НУВС 1328,7 тис. грн., Донецьким інститутом внутрішніх справ МВС України 2260,8 тис. грн., Луганською академією внутрішніх справ ім. 10-річчя Незалежності України МВС 1553,5 тис. грн.;

• з порушенням вимог законодавства щодо придбання товарів, робіт та послуг за державні кошти використано 8,8 млн. грн.:

  застосуванням непрозорих, бартерних схем фінансування у вигляді плати за навчання 7606,3 тис. грн.: Луганською академією внутрішніх справ ім. 10-річчя Незалежності України МВС 6399,8 тис. грн., Національним університетом внутрішніх справ МВС 252,4 тис. грн., Донецьким інститутом внутрішніх справ МВС 954,1 тис. грн.;

  без проведення тендерних процедур 1178,7 тис. грн.: Донецьким інститутом внутрішніх справ МВС 714,9 тис. грн., Національною академією внутрішніх справ МВС У 463,8 тис. грн. ;

• неефективно витрачено 8,5 млн. грн. внаслідок неякісного відбору абітурієнтів для подальшого їх навчання за держаним замовленням та дострокового звільнення молодих спеціалістів з лав органів внутрішніх прав (за систему МВС);

• втрачено для бюджету внаслідок дострокового (раніше, ніж три роки) розірвання контрактів про роботу в органах внутрішніх справ випускникам вищих навчальних закладів 12 млн. грн. (за систему МВС);

• з порушенням чинного законодавства витрачено 4,3 млн. грн.:

  без належного оформлення виплат заробітної плати і грошового утримання 196,6 тис. грн.: Одеським юридичним інститутом НУВС 185,6 тис. грн., Донецьким інститутом внутрішніх справ МВС 11,0 тис. грн.;

  на інші, не передбачені законодавством витрати 4064,9 тис. грн. (на закупівлю квартир для працівників, які не відносяться до осіб рядового та начальницького складу ОВС; на навчання за рахунок держави курсантів за спеціальностями, не передбаченими державним замовленням тощо);

• допущено інших бюджетних правопорушень на суму майже 27,8 млн. грн.:

  з порушеннями чинного законодавства витрачено на придбання, будівництво та утримання будівель і споруд 27,5 млн. грн.: Одеським юридичним інститутом НУВС 16 млн. грн., Національним університетом внутрішніх справ МВС 11,5 млн. грн.;

  витрачено готівки з порушенням вимог її використання 142,9 тис. грн.: Донецьким інститутом внутрішніх справ МВС 63 тис. грн., Національним університетом внутрішніх справ МВС 79,9 тис. грн.;

  не відраховано до держбюджету у вигляді податків та до державних фондів 124,2 тис. грн.: Одеським юридичним інститутом НУВС 117,9 тис. грн., Донецьким інститутом внутрішніх справ МВС 6,3 тис. гривень.

Колегія Рахункової палати, за результатами розгляду матеріалів перевірки,
зробила наступні висновки:

1. Система використання коштів державного бюджету вищими навчальними закладами МВС є неефективною. Вона не забезпечує досягнення головної мети бюджетної програми впровадження освітянської діяльності щодо підготовки фахівців для підрозділів органів внутрішніх справ України.

   В МВС відсутня інтегрованість системи відомчої вищої освіти з загальнодержавною та комплексний підхід до питань оптимізації підготовки фахівців для органів внутрішніх справ.

2. Безконтрольність з боку МВС за діяльністю своїх вищих навчальних закладів, а також надмірна кількість виконавців держзамовлення, визначених без конкурсних процедур, нормативів забезпечення і регулювання співвідношення осіб, що навчаються за різними джерелами фінансування, призвела до того, що бюджетні кошти витрачалися ними без укладення державних контрактів на розміщення держзамовлення, внаслідок чого допущено бюджетних правопорушень та неефективного використання державних коштів на суму майже 84 млн. гривень.

3. Міністерством освіти і науки та МВС не визначені нормативи матеріально-технічного та фінансового забезпечення вищих навчальних закладів, які б дозволяли обрахувати рівень фінансування кожного освітнього закладу, встановити безпосередній зв'язок між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання, а також забезпечити прозорість бюджетного процесу.

   В результаті Міністерством внутрішніх справ у минулому році здійснювалось фінансування видатків на підготовку фахівців з вищою освітою для органів внутрішніх справ без визначення реальних потреб у висококваліфікованих кадрах та рівня фінансового забезпечення вищих навчальних закладів МВС.

4. Керівництво вищих навчальних закладів МВС, за відсутності контролю з його боку, скористалось пільговим режимом оподаткування державних навчальних закладів та їх неприбутковим статусом для комерціалізації відомчої освіти, використовуючи кошти за платне навчання як отриманий прибуток. Внаслідок цього, обсяги видатків спеціального фонду в сумі 71,5 млн. гривень, витрачених у 2003 році за бюджетною програмою 1001080 "Підготовка кадрів для органів внутрішніх справ вищими закладами освіти ІІІ-ІV рівнів акредитації" не відповідають суті їх призначення підготовки фахівців для підрозділів органів внутрішніх справ України.

   Витрати, пов'язані з наданням платних послуг за навчання, у бухгалтерському обліку відображаються разом з витратами на підготовку кадрів для органів внутрішніх справ за рахунок коштів спеціального фонду, що не забезпечує їх чіткого розмежування за джерелами надходжень та здійснення контролю за їх використанням.

5. Робота кадрових служб МВС і, насамперед, Департаменту роботи з персоналом, з питань підготовки фахівців з вищою освітою для органів внутрішніх справ не забезпечила якісного відбору абітурієнтів, а також задоволення в повному обсязі потреб міністерства в кваліфікованих кадрах.

   Зазначений департамент, що представляє інтереси Міністерства внутрішніх справ як державного замовника на підготовку фахівців з вищою освітою, фактично самоусунувся від укладання угод про підготовку фахівців вищими навчальними закладами МВС та здійснення контролю за їх виконанням.

   З цієї причини дострокове звільнення випускників за власним бажанням унеможливило відшкодування вартості навчання та компенсації замовнику всіх понесених витрат, що, протягом 2001-2003 років, мало наслідком неефективне використання бюджетних коштів на загальну суму понад
   12 млн. гривень.

6. Відсутність контролю з боку Міністерства освіти і науки, а також Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції за формуванням та виконанням державного замовлення у сфері вищої освіти унеможливила визначення реальної потреби держави щодо підготовки необхідної кількості фахівців з вищою освітою, створила умови, за яких вищі навчальні заклади не несуть відповідальності за якість підготовки фахівців, законність та обгрунтованість використання бюджетних коштів.

   Міністерство внутрішніх справ, в порушення вимог п. 3 ст. 2 Закону України "Про поставки продукції для державних потреб" та п. п. 6, 7 Порядку формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.96 № 266, замість проведення конкурсу серед вищих навчальних закладів з метою об'єктивного визначення оптимальної кількості виконавців для розміщення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою для органів внутрішніх справ, розподіляло державне замовлення своїми наказами в обсягах, що не відповідали обсягам державного замовлення, визначеним постановою Уряду.

   Це призвело до значного збільшення кількості підготовлених за державним замовленням фахівців з вищою освітою в умовах, коли реальна державна потреба не прорахована.

7. Міністерство освіти і науки фактично самоусунулося від здійснення контролю за діяльністю вищих навчальних закладів та дотриманням ними вимог до ліцензування освітніх послуг. В порушення вимог ст. ст. 21, 28 Закону України від 17.01.2002 № 2984-ІІІ "Про вищу освіту" вищі навчальні заклади МВС України з відома керівництва Департаменту роботи з персоналом МВС у 2003 році перевищували фактичний обсяг прийому студентів (курсантів) та слухачів над ліцензованим, тобто, надавали вищу освіту 2588 громадянам, не маючи на те законних підстав.

   Крім того, в системі вищої освіти МВС, в ряді випадків, проводилося навчання фахівців за спеціальностями, по яких вищі навчальні заклади взагалі не мали ліцензії на здійснення освітньої діяльності.

8. Міністерством освіти і науки до цього часу не визначені стандарти вищої освіти, які є основою оцінки якості вищої освіти та професійної підготовки, а також якості освітньої діяльності вищих навчальних закладів незалежно від їх типів, рівнів акредитації та форм навчання.

   Внаслідок цього, вищі навчальні заклади України, у т. ч. навчальні заклади МВС, готують фахівців з вищою освітою за державним замовленням для державних потреб за рахунок бюджетних коштів, не маючи єдиних, нормативно визначених вимог до професійної підготовки фахівців, критеріїв якості здобутої освіти, а також освітньої діяльності вищих навчальних закладів.

9. Міністерство внутрішніх справ, в порушення вимог Порядку здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2002 № 685, залишило поза увагою внутрішнього контролю питання ефективності використання матеріальних і фінансових ресурсів, виявлення та мобілізації внутрішньогосподарських резервів, причин непродуктивних витрат і втрат, економічного стану установ, додержання порядку формування цін за платне навчання, дотримання ліцензійного обсягу підготовки осіб, що навчаються, ефективності функціонування ВНЗ МВС як освітніх закладів.

10. Вищі навчальні заклади МВС, за потуранням Міністерства, маючи статус неприбуткової державної установи, вживають всі можливі заходи його захисту, у тому числі, шляхом розпорядчого закріплення своєї особистої необхідності у формуванні і виконанні державного замовлення з метою отримання коштів на своє утримання як від осіб, що навчаються, так і з державного бюджету.

Таким чином, існуюча система вищої освіти МВС перетворилася у високорентабельний освітянській бізнес вищих навчальних закладів, тому потребує глибокого системного реформування.

За умови спрямування всіх наявних потужностей вищих навчальних закладів МВС на підготовку фахівців з вищою освітою для потреб саме міністерства, а не на комерціалізацію цих бюджетних установ і підготовку кадрів для інших галузей, із дванадцяти існуючих вищих навчальних закладів достатньо тільки два.

Отже, нагальною потребою є оптимізація системи вищої освіти МВС, для чого Міністерству внутрішніх справ необхідно розробити обгрунтовану програму вдосконалення мережі вищих навчальних закладів МВС з урахуванням державних потреб.

Відповідно до статей 2, 28, 29, 30 Закону України "Про Рахункову палату" інформацію про результати перевірки направлено Кабінету Міністрів України, а Висновок про результати перевірки Міністерству внутрішніх справ для вжиття відповідних заходів.

СИМОНЕНКО В.К.
ГОЛОВА РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ